Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1124/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3846/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi K.K. - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi [...] odcinek 1: od km 0+000 do km 16+400" objęto m.in. nieruchomość położoną w gminie N., obrębie Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,4900 ha. Wskazana nieruchomość z dniem, kiedy decyzja z [...] lutego 2014 r. uzyskała przymiot ostateczności, tj. 8 kwietnia 2014 r., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1.508.843 zł na rzecz K.K. za udział 4/6 części nieruchomości, w kwocie 377.211 zł na rzecz W.K. za udział 1/6 części nieruchomości oraz w kwocie 377.211 zł na rzecz M.K. za udział 1/6 części nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm., zwanej także "specustawą drogową") i wskazał, że wydając decyzję oparł się na operacie szacunkowym z 9 grudnia 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania pismami z 2 sierpnia 2014 r. oraz z 20 października 2014 r. pełnomocnicy stron wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego z 30 maja 2014 r. Na wskazane powyżej uwagi biegła udzieliła szczegółowych wyjaśnień w pismach z 22 września 2014 r. oraz z 23 listopada 2014 r. Na skutek uwzględnienia części zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy, do którego strony nie wniosły dalszych uwag.

Pismem z dnia 20 maja 2014 r. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (wedle Wojewody nadanym na poczcie w dniu 26 maja 2016 r.) K.K., W.K. oraz M.K. zgłosili gotowość wydania nieruchomości oraz poinformowali o nieprawidłowościach w doręczeniu zawiadomienia o wydaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda przytoczył art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i stwierdził, że wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego współwłaściciela czy też użytkownika wieczystego lub umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości. Istotną cechą jest dobrowolność działania właściciela albo użytkownika wieczystego. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo - odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego, przekazane inwestorowi.

Kwestia udowodnienia terminu powinna spoczywać na dotychczasowym właścicielu lub użytkowniku wieczystym. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone K.K. w dniu 6 marca 2014 r. na adres wskazany w katastrze nieruchomości, czyli ul. [...], I. Wojewoda zacytował art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i podniósł, że bez znaczenia jest twierdzenie skarżącego, że zawiadomienie zostało odebrane przez nieupoważnionego pracownika stacji paliw. Okoliczność, że niedotrzymanie 30 dniowego terminu z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nastąpiło z przyczyn nie lezących po stronie właścicieli, w tym także z powodu działania osób trzecich, nie ma wpływu na ocenę skutków prawnych określonych w w/w przepisie. Wojewoda dodał, że zawiadomienie o ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało również błędnie wysłane A.K., nieżyjącej już w dniu wydania decyzji.

Zawiadomienia te winny być doręczone jej następcom prawnym, tj. M.K. oraz W.K. Równocześnie jednak Wojewoda stwierdził, że dla tych uczestników 30 dniowy termin rozpoczął bieg z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, czyli w dniu 8 kwietnia 2014 r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K.K., W.K. oraz M.K..

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela/użytkownika wieczystego biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości. W sytuacji, gdy zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostały wysłane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności na podstawcie art. 18 ust. 1 pkt 3 specustawy.

Organ II instancji podkreślił, że wydanie nieruchomości należy traktować jako czynność faktyczną, której potwierdzeniem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża byłego właściciela, zaś nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez inwestora nie może być uznane za czynność polegającą na jej wydaniu. Decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, należy liczyć od dnia doręczenia stronom zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o wydaniu przez wojewodę ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono K.K. w dniu 6 marca 2014 r. na adres ul. [...] w I. W odwołaniu K.K. wskazał zaś, iż zawiadomienie to odebrał nieupoważniony pracownik stacji benzynowej.

Minister wyjaśnił, że skuteczne jest doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Tym samym jeżeli skarżący nie poinformował właściwego organu o konieczności zmiany danych adresowych w katastrze nieruchomości, wówczas nie można mówić o wadliwym doręczeniu jej zawiadomienia. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r., poz. 520, ze zm.) podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez skarżącego upłynął w dniu 7 kwietnia 2014 r. Z protokołu wydania nieruchomości wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość wydana została przez dotychczasowych właścicieli dopiero 26 maja 2014 r. Powyższe potwierdza, zdaniem organu, że skarżący nie wydał nieruchomości w terminie określonym w specustawie, przez co odszkodowanie prawidłowo nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Wojewoda nieprawidłowo wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji do zmarłej A.K. zamiast do jej ustalonych spadkobierców - W.K. i M.K., Minister wskazał, że zawiadomienie to wysłane zostało także na adres wskazany w katastrze, tj. ul. [...], I. Organ podkreślił, że z uwagi na niewydanie nieruchomości przez K.K. w ustawowym terminie, podniesiony przez W. i M. K. zarzut jest bezskuteczny. Aby bowiem doszło do skutecznego wydania nieruchomości, uprawniającego do podwyższenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, niezbędne jest działanie wszystkich współwłaścicieli.

Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. Podniósł, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy Minister w świetle zebranych w sprawie dowodów zasadnie przyjął, że brak było podstaw do podwyższenia przysługującemu skarżącemu oraz uczestnikom odszkodowania o 5% (w związku z regulacją przewidzianą w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej).

W ocenie Sądu trafnie zarzucono w skardze, że Minister nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia o zasadności żądania skarżącego i uczestników dotyczącego zwiększenia odszkodowania o 5%, czym dopuścił się naruszenia między innymi art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 e. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem sposób liczenia 30 dniowego terminu określa wyłącznie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Termin ten biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu wskazanej decyzji. Trafnie w tej kwestii Minister nie powtórzył poglądu Wojewody, który błędnie powołał się na upływ terminu liczonego według art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Skoro termin ma być liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, to powstaje pytanie, jak oceniać kwestię prawidłowości takiego doręczenia. W niniejszej sprawie chodzi w szczególności o to, czy wystarczające jest ustalenie doręczenia zawiadomienia na adres odbiorcy wskazany w katastrze nieruchomości, czy też doręczenie to musi być również zgodne z przepisami k.p.a. o doręczeniach. Zdaniem Sądu, wskazywany przez Ministra art. 11f ust. 3 in fine specustawy drogowej, ma tylko takie znaczenie, że w sposób odmienny reguluje miejsce, pod które należy dokonać doręczenia.

Innymi słowy, powołany przepis wyłącza ogólną zasadę, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), zaś jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.). Innymi słowy, strona będąca osobą fizyczną nie może bronić się zarzutem, że adres z katastru nie jest jej miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy specustawy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących sposobu doręczeń (poza powołanym wyżej art. 11f ust. 3). Oznacza to, że sposób ten regulują przepisy k.p.a., które są tu stosowane wprost, a nie odpowiednio (art. 11c specustawy).

Doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonane na adres ujawniony w katastrze nieruchomości jest skuteczne, ale pod warunkiem, że nastąpiło zgodnie z zasadami doręczeń określonymi w art. 39 i n. k.p.a. Różnica polega jedynie na tym, że organ nie ma obowiązku ustalać rzeczywistego, aktualnego miejsca zamieszkania lub miejsca pracy strony będącej osobą fizyczną lub siedziby jednostki organizacyjnej. Dodać należy, że na gruncie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest jasne, że termin 30 liczy się od dnia doręczenia zawiadomienia, zatem nie mają tu znaczenia występujące w orzecznictwie spory, czy w świetle art. 11f ust. 3 termin do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od dnia doręczenia zawiadomienia czy też od dnia ogłoszenia o wydaniu decyzji.

Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. adresowane na nazwisko K.K. i skierowane na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości (ul. [...] w I.), w dniu 6 marca 2014 r. zostało odebrane przez pracownika stacji benzynowej. Minister nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy doręczenie to może być uznane za skuteczne w świetle zasad kodeksowych. Przypomnieć należy, że zasadą jest doręczanie pism do rąk adresata (art. 40 § 1 i art. 42 k.p.a.), a form doręczeń zastępczych nie można domniemywać lub dokonywać rozszerzającej wykładni m. in. art. 43 i 44 k.p.a. Równocześnie należy zauważyć, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z 6 marca 2014 r. jest adnotacja "T. N.... - Pełnom 03/09".

Skarżący i uczestnicy w piśmie z 20 maja 2014 r. twierdzą jednak, że pismo odebrał pracownik, który nie był upoważniony do takiej czynności. Również ta okoliczność nie została przez Ministra w ogóle rozważona i wyjaśniona. Sąd podzielił przy tym pogląd, że pełnomocnictwo pocztowe (obecnie uregulowane art. 38 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe – Dz. U. z 2015 r., Nr 1529) uprawnia również do odbioru korespondencji kierowanej do adresata przez organ administracji publicznej, ze wszystkimi prawem przewidzianymi skutkami, a to oznacza, że dzień odebrania przez takiego pełnomocnika korespondencji jest dniem odebrania pisma przez adresata. Jednak czynienie szczegółowych ustaleń faktycznych co do zakresu i aktualności przedmiotowego pełnomocnictwa pocztowego, o którym mowa wyżej, przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być wyjątkowo prowadzone przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Minister, w wyniku błędnej interpretacji zaznaczenia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zaniechał bowiem prowadzenia w ogóle postępowania dowodowego co do skuteczności doręczenia ograniczając się do ustalenia, że zawiadomienie zostało wysłane na właściwy adres oraz do właściwego adresata.

Wskazane wyżej uchybienia miały charakter istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W razie bowiem ustalenia, że doręczenie dokonane w dniu 6 marca 2014 r. nie było skuteczne, wówczas nie można wykluczyć, że między faktycznym przekazanie zawiadomienia o wydaniu decyzji skarżącemu, które wedle pisma skarżącego z 20 maja 2014 r. miało to miejsce "w miesiącu kwietniu", a wspomnianym pismem (którego nadanie miało miejsce 22 maja 2014 r. – zob. kopię koperty dołączoną do akt sprawy), skarżący dochował 30-dniowego terminu przewidzianego w art. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Oświadczenie strony o faktycznym otrzymaniu pisma uznać należy za równoznaczne z jego doręczeniem tej stronie. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma co prawda odpowiednika art. 142 k.p.k., jednak mając na uwadze funkcję przepisów o doręczeniu, zasada skuteczności oświadczenia o otrzymaniu pisma winna zaleźć zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym.

Teza ta koresponduje z poglądem prawnym adwokata reprezentującego skarżącego, który na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. oświadczył, że bieg terminu do wydania decyzji należy liczyć od faktycznego powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji przez skarżącego.

Dalej Sąd wskazał, że celem art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej jest zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Zdaniem Sądu za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Równocześnie, w ocenie Sądu sam akt wydania nie musi mieć szczególnej formy, np. w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego lub nawet pisemnej deklaracji właściciela. Deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Może to być w szczególności deklaracja w formie ustnej (odrębną sprawą jest oczywiście udowodnienie tej formy oświadczenia woli) lub mailowej. W realiach konkretnej sprawy nie można również wykluczyć złożenia oświadczenia o wydaniu w sposób konkludentny, jednak również z tą formą musi być związana pewna aktywność po stronie właściciela.

W ocenie Sądu wiele tu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, w tym sposobu wykonywania dotychczasowego władztwa nad daną nieruchomością. Natomiast niewątpliwie rację ma skarżący, że samo wydanie nie musi być potwierdzone dokumentem. W tym sensie pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 14 lipca 2014 r. w części dotyczącej dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości było istotnie niepełne i mogło wprowadzać w błąd, co trudno pogodzić z art. 9 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że pismo to zostało doręczone już po wydaniu nieruchomości i nie mogło mieć tym samym wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że pismo skarżącego i reprezentowanych przez niego uczestników z dnia 20 maja 2014 r. nie może być uznane za oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Teza ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego pisma. Godzi się zauważyć, że adwokat reprezentujący skarżącego ani w skardze, ani podczas rozprawy w dniu 25 maja 2016 r., nie wskazał, z jakim konkretnym zachowaniem skarżącego - innymi niż nadmienione pismo - wiąże on fakt wydania nieruchomości. Oczywiście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Ministra skarżący będzie mógł zgłaszać wnioski dowodowe na okoliczność dotyczące daty - rzeczywistego według skarżącego - wydania nieruchomości.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że Minister nie podzielił – błędnego w ocenie Sądu – poglądu Wojewody, jakoby w odniesieniu do W.K. oraz M.K. upłynął 30 dniowy termin na wydanie nieruchomości liczony od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna (zob. s. 4 zaskarżonej decyzji). Innymi słowy, w tej części skarga polemizuje nie tyle z zaskarżoną decyzją, ile z poprzedzającą ją decyzją Wojewody (zob. s. 6 decyzji Wojewody). Równocześnie Sąd dodał, że W.K. oraz M.K. potwierdzili otrzymanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "w kwietniu" 2014 r. (zob. powoływane wielokrotnie pismo z 20 maja 2014 r.). Minister przy tym trafnie przyjął, że w świetle art. 195, 198 oraz 199 k.c. dla ziszczenia się przesłanki powiększenia odszkodowania o 5 % konieczne jest współdziałanie w wydaniu nieruchomości wszystkich współwłaścicieli (skarga nie podważa tych ocen prawnych Ministra).

Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie, zdaniem Sądu, kiedy zawiadomienia o wydaniu decyzji zostało skutecznie doręczone K.K., tj. czy już 6 marca 2014 r. (jak twierdzi Minister), czy dopiero "w kwietniu" 2014 r. (jak z kolei utrzymuje skarżący i uczestnicy w piśmie z 20 maja 2016 r.). W razie przyjęcia tej drugiej ewentualności, konieczne będzie ustalenie, kiedy dokładnie to doręczenie to miało miejsce.

Sąd I instancji podał, że rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne oraz następujące wskazania, co do dalszego postępowania. Przede wszystkim konieczne będzie dokładne ustalenie okoliczności dotyczących doręczenia zawiadomienia K.K. w aspekcie zasad doręczeń określonych w k.p.a. Minister winien zbadać, czy doręczenie to może być uznane za skuteczne w myśl tych reguł. Wnikliwemu zbadaniu winna w szczególności podlegać kwestia, czy pracownik, który odebrał przedmiotowe zawiadomienie był upoważniony do tej czynności. Trzeba będzie m.in. ustalić kto udzielił mu pełnomocnictwa pocztowego, jaki był jego zakres oraz okres obowiązywania. W razie ustalenia przez Ministra, że doręczenie to nie było jednak skuteczne, konieczne będzie ustalenie, kiedy dokładnie "w kwietniu" 2014 r. skarżący otrzymał to zawiadomienie. Zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązek zebrania dowodów spoczywa przede wszystkim na organie.

W zakresie ustalenia okoliczności, które mogą być korzystne dla strony, winna ona współdziałać z organem w zbieraniu materiału dowodowego, a skutków swojej ewentualnej bierności strona nie może przerzucać na organ.

O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (2000 zł), wynagrodzenie adwokata (3600zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (51 zł).

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. • art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że reguluje on jedynie w sposób odmienny od ustaleń kodeksu postępowania administracyjnego miejsce, pod które należy dokonać doręczenia zawiadomienia o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podczas, gdy przepis art. 11f ust. 3 zd. 4 specustawy drogowej jednoznacznie przesądza o skuteczności doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres ujawniony w katastrze nieruchomości;
3. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., pomimo braku naruszenia przez Ministra przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez Sąd, że:
5. • organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii upoważnienia do odbioru zawiadomienia o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez pracownika skarżącego;
6. • organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia czy pismo skarżącego z dnia 20 maja 2014 r. nie może być uznane za oświadczenie o wydaniu nieruchomości.

Ponadto zaskarżono rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, tj. naruszenie przez Sąd:

1. 1. art. 231 zd. pierwsze P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna;
2. 2. § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i ustalenie wpisu stosunkowego, w sytuacji, gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K., M. K. i W. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć jego uzasadnienie jest częściowo błędne.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W myśl z kolei art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepisy specustawy, poza powołanym art. 11f ust. 3, nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących sposobu doręczeń. W tym zatem zakresie zastosowanie znaleźć muszą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie w tej kwestii, sprowadzałoby się w praktyce do uznania, że, procedowanie organu ogranicza się jedynie do czynności przegotowania korespondencji do wysłania na adres ujawniony w katastrze nieruchomości, natomiast dalsze losy takiej przesyłki pozostają poza zainteresowaniem organu, co z kolei nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Skoro przepisy specustawy drogowej uzależniają zaistnienie określonych skutków prawnych od prawidłowości doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej (art. 18 ust. 1e pkt 1), to owo doręczenie musi podlegać badaniu z punktu widzenia legalności.

Tym samym doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonane na adres ujawniony w katastrze nieruchomości jest skuteczne, ale pod warunkiem, że nastąpiło zgodnie z zasadami doręczeń określonymi w art. 39 i n. k.p.a.

W tej sprawie zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. adresowane na nazwisko K. K., skierowane zostało na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości (ul. [...] w I.), w dniu 6 marca 2014 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje adnotacja "T. N.... - Pełnom 03/09". Skarżący i uczestnicy w toku postępowania administracyjnego cały czas twierdzili, że pismo odebrał ich pracownik, który nie był upoważniony do takiej czynności. Minister, kierując się nieprawidłową wykładnią powołanych przepisów specustawy drogowej, nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy doręczenie to może być uznane za skuteczne w świetle zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie organu, zasadnie Sąd I instancji uznał za naruszające prawo. W tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Organ jest zobowiązany do oceny okoliczności dotyczących doręczenia zawiadomienia K. K. zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez Sąd I instancji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że oświadczenie strony o faktycznym otrzymaniu pisma uznać należy za równoznaczne z jego doręczeniem tej stronie. Jak słusznie podniesiono, w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 142 k.p.k., a skoro tak to nie można zastosować zasady skuteczności oświadczenia o otrzymaniu pisma per analogiem. Taka reguła nie znajduje miejsca w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie, że przesyłka organu został nieprawidłowo doręczona stronie postępowania winno skutkować ponownym jej doręczeniem zgodnie z regułami wynikającym z przepisów K.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że kwestia tzw. "wydania nieruchomości", o której mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, pozostaje otwarta gdyż dalsze czynności i oceny w tym zakresie zależą od wyniku badania prawidłowości doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej.

Dalej wyjaśnić trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., znak: [...]. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołań K. K., W. K. oraz M. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] ustalającą odszkodowanie w kwocie 1.508.843 zł na rzecz K. K. za udział 4/6 części nieruchomości, w kwocie 377.211 zł na rzecz W. K. za udział 1/6 części nieruchomości oraz w kwocie 377.211 zł na rzecz M. K. za udział 1/6 części nieruchomości – przejętej przez Skarb Państwa, położonej w gminie N., obrębie Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,4900 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...], odcinek 1 i orzekającej o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. o sygn. akt I OPS 1/16, od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił we tej uchwale, że jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera (ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skonkretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu art. 231 i art. 216 P.p.s.a. Tym samym, teza uchwały ma odniesienie także do rozpoznawanej sprawy.

Skoro wysokość należności pieniężnej objętej zaskarżoną decyzją wynosi w tej sprawie 113.164,00 złotych (5% wysokości przyznanego odszkodowania) to zastosowanie znajduje § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Prawidłowo więc Sąd I instancji określił wysokość wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej. Także i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są racji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.