Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 maja 2006 r., III SA 519/05 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] w sprawie cofnięcia J. S. zezwolenia tego samego organu z 5 maja 2005 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym przez firmę J. S. w [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że strona rażąco naruszyła warunki udzielonego jej zezwolenia: w dniu 7 czerwca 2005 r. nie wykonano 4 kursów z [...] zawartych w rozkładzie jazdy, zrealizowano 2 kursy z [...] poza rozkładem oraz stwierdzono brak tablicy informacyjnej o godzinach odjazdów na przystanku początkowym w [...], natomiast w dniu 15 czerwca 2005 r. stwierdzono realizację 3 kursów z [...] nie ujętych w rozkładzie jazdy.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym cofa się zezwolenie uprawniające przewoźnika do wykonywania określonego rodzaju transportu w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu.. W myśl art. 20 ust. 1 tej samej ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Materiał dowodowy sprawy potwierdził naruszenie warunków wydanych w zezwoleniu - rozkładzie jazdy stanowiącym jego integralną część. Fakt uszkodzenia pojazdu, którym kursy z godz. 12,05 - 15,28 miały być wykonane nie ma znaczenia, skoro w tym samym dniu zostały zrealizowane dwa inne kursy nie objęte rozkładem jazdy: godz. 14,45 i 15,58.
Ubiegając się o licencję skarżący złożył w Starostwie w [...] w dniu 20 grudnia 2004 r. wykaz pojazdów przewidzianych do wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej, a w dniu 16 czerwca 2005 r. przedłożył w tym samym organie podobny wykaz nieobejmujący już dwóch pojazdów, które z dniem 1 czerwca 2005 r. oddał właścicielowi R. S.. Zmiana ta nastąpiła w terminie dłuższym niż 14 dni, wymagane przez art 13 ust. 1 ustawy. Jak ustalono Starosta [...] cofnął R. S. w dniu 10 września 2004 r., licencję na wykonywanie krajowego transportu osób, co oznacza, że nie mógł on wykonywać kursów w dniu 15 czerwca 2005 r., a więc oświadczenie z 1 czerwca 2005 r. miało charakter pozorny dla uniknięcia odpowiedzialności J. S. z ustawy o transporcie drogowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił naruszenie przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a także podpisanie decyzji organu I instancji przez osobę nieposiadająca upoważnienia do jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zarzuty procesowe zawarte w skardze są nieuzasadnione, skarżący nie składał żadnych wniosków dowodowych, ani też wniosku o uzupełnienie postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził zaś przed wydaniem swej decyzji rozprawę administracyjną, zaś telefoniczne powiadamianie skarżącego o niektórych czynnościach postępowania służyło realizacji zasady szybkości postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 189, poz. 1497) do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a wiec przepisy ustawy z brzmienia obowiązującego w czerwcu 2005 r. Obowiązujący wówczas art. 20 ust 1 zawierał zwrot "w szczególności, a więc wymienione w tym przepisie składniki zezwolenia nie były składnikami wyłącznymi.
Formularz zezwolenia zawiera wzmiankę, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Uzasadnianie przez przedsiębiorcę pomijania niektórych kursów ich nieopłacalnością świadczy o niezrozumieniu przez przedsiębiorcę zasad prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, każda zmiana wykazu pojazdów powinna być dokonania niezwłocznie, bowiem 14 dniowy termin zawiadomienia dotyczy licencji, a nie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Wykaz pojazdów wraz z liczbą miejsc jest elementem wniosku o zezwolenie na wykonywanie przewozu osób - art. 22 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Skarżący powinien, więc natychmiast w takim przypadku, - gdy dokonał zamiany pojazdów z członkiem rodziny nieposiadającym zezwolenia, a wykorzystującym pojazdy na tej samej trasie - dopełnić wymaganych formalności. Osoba podpisująca decyzję wydaną w I instancji posiadała upoważnienie do jej wydania stosownie do art. 268a k.p.a. i art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.
W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:
- I. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 20 ust 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na przyjęciu, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia, podczas, gdy do 21 października 2005 r. brak było regulacji ustawowej w tym zakresie;
- - art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegające na przyjęciu, że skarżący naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane, podczas, gdy jego uchybień nie można zakwalifikować, jako "naruszenie lub zmianę warunków określonych w zezwoleniu" bowiem ustawa nie kwalifikowała ich jako określonych w zezwoleniu;
- - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. nr 144, poz. 1519) polegające na przyjęciu, że zezwolenie z dnia 5 maja 2005 r. zawiera wzmiankę, że jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem formularze zezwoleń sporządzone według wzoru określonych w dotychczasowych przepisach - § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. nr 189, poz. 1859) stosowane było nadal, zaś w treści zezwolenia z 5 maja 2005 r. brak jest przedmiotowej wzmianki, a data ważności zezwolenia była określona do 4 maja 2010 r.;
- - art. 7 pkt 1 ustawy prawo przewozowe polegające na jego nieuwzględnieniu, oraz pominiecie faktu, iż skarżący jak każdy przewoźnik zwolniony był z obowiązku transportu osób, w sytuacji, gdy zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające wykonywanie wszystkich kursów;
- - art. 20, 22, 31, 32 Konstytucji przez ukaranie skarżącego sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia bez koniecznego wezwania do usunięcia nieprawidłowości oraz bez uwzględnienia charakteru naruszenia, stopnia zawinienia oraz zasad równego traktowania obywateli, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminacje obywateli, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy;
II naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia:
- - art. 113 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów żądanych przez skarżącego, oraz uznaniu, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy wnioski dowodowe zmierzały do ustalenia częstotliwości kontroli na linii Lublin-Bychwa stwierdzonych uchybień i sposoby reakcji organu celem porównania konsekwencji wyciąganych w podobnych przypadkach;
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 6, 7, 9, 39, 55 k.p.a. polegające na pominięciu, że zawiadomienie drogą telefoniczną może mieć miejsce jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki, a nie w celu zapewnienia szybkości postępowania, a organ powinien czynić zadość obowiązkowi z art 7 i 9 k.p.a. oraz dokonywać wyjaśnień i pouczeń stronie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczą kwestią jest ustalenie czy rozkład jazdy jest częścią zezwolenia oraz czy doszło do naruszenia lub zmiany warunków określonych w zezwoleniu - art. 20 oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Poza wyliczonymi w art. 20 pozostałe składniki zezwolenia są niedookreślone i stwarzają możliwość ich dowolnej interpretacji. Za próbę ich doprecyzowania może być uznany art. 20 ust. 2 ustawy delegujący określenie wzoru zezwolenia właściwemu ministrowi. Jednak ograniczenie wolności gospodarczej może być dokonane jedynie w ustawie, a nie w rozporządzeniu, a zwłaszcza w załączniku do niego. Zezwolenie z 5 maja 2005 r. sporządzone na urzędowym formularzu nie zawierało stwierdzenia, że jest ważne z rozkładem jazdy. Zezwolenie może być cofnięte na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 po stwierdzeniu naruszenia lub zmiany warunków, ale jedynie tych, które są określone w sposób niebudzący wątpliwości.
Zauważono też, że od dnia 9 lipca 2004 r. to jest dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2004 r. jest wątpliwe, które z dwóch wzorów zezwolenia należy stosować. Dlatego nie można uznać, że naruszenie rozkładu jazdy jest naruszeniem warunków zezwolenia, ponieważ do 21 października 2005 rozkład jazdy nie jest częścią zezwolenia.
Zdaniem skarżącego decyzja o cofnięciu zezwolenia narusza zasady równości wobec prawa oraz proporcjonalności. Cofniecie to nie uwzględnia konkretnych okoliczności sprawy, stopnia naruszenia, czy jego powtarzalności. Skarżący nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości, które zresztą stwierdzono krótko po rozpoczęciu tejże działalności.
Podniesiono też, że zarzut naruszenia art.7 pkt 1 praw przewozowego oparty jest o to, iż szczególnymi okolicznościami, których skutków nie można było uniknąć ani im zapobiec była awaria samochodu, w sytuacji, w której strona nie miała możliwości podstawienia transportu zastępczego.
Zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. uzasadniono m.in. tym, że Sąd nie przeprowadził wnioskowanych dowodów dotyczących częstotliwości kontroli na linii [...]. Odmowa obdarzenia walorem wiarygodności oświadczenia skarżącego z 1 czerwca 2005 r. nie została przekonywująco uzasadniona.
Naruszenie art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 6.7,9, 14 § 1 39, 55 k.p.a. uzasadniono tym, że Sąd nie uwzględnił tych naruszeń proceduralnych - skarżący nie uzyskiwał należnych mu pouczeń a ponadto zastosowano telefoniczny tryb zawiadamiania strono o czynnościach postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art 18 ust. 1 pkt 1 lit f. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej w odniesieniu do linii wykraczających poza obszar, co najmniej jednego powiatu, ale nie niewykraczających poza obszar województwa. Przepis art. 4 pkt 7 tej ustawy definiuje "przewóz regularny" - jako "publiczny przewóz osób i ich bagażu: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewodnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". W oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych dołącza się proponowany rozkład jazdy, uwzględniający przystanki, godziny odjazdów, długości linii komunikacyjnej, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy.
Dodać można, że na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. nr 144, poz. 1519) dotychczas używane formularze zezwoleń sporządzone według wzorów określonych w dotychczasowych przepisach, to znaczy w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. nr 189, poz. 1859) mogły być nadal stosowane nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2005 r. Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia zawiera wzór zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W formularzu tym zamieszczone jest objaśnienie, które w punkcie 1 przewiduje: "Zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy".
Wszystkie podniesione wyżej względy łącznie z bezspornymi faktami ustalonymi przez organy administracji, iż w dniach 7 i 15 czerwca 2005 r. nie wykonano niektórych przewidzianych w rozkładzie jazdy kursów, natomiast wykonano kursy nie objęte tym rozkładem, przesądza o tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie posiadają żadnego oparcia w przepisach obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skarga kasacyjna jest w sposób oczywisty bezzasadna. Dodać można, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prawnego zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 1895/05, LEX nr 190913, bowiem, skoro przedmiotem zezwolenia był przewóz regularny, a jednym z elementów definiujących ten przewóz jest podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, to, nie tylko fakt umieszczenia w samym zezwoleniu stwierdzenia o tym, że rozkład jazdy jest integralną częścią tego zezwolenia, przesądza o tym, że ów rozkład jazdy stanowi jeden z fundamentalnych warunków wykonywania regularnego przewozu osób.
Aby skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w art 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - p.p.s.a.) trzeba wykazać, iż naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego nie wskazano, że podniesione naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to przede wszystkim podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do powiadamiania skarżącego o czynnościach postępowania drogą telefoniczna.
Zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. nie ma oparcia w przepisach prawa, gdyż stosowanie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody z dokumentów i to wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
Ze względu na oczywisty charakter stwierdzonych przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uchybiania wskazanym przepisom Konstytucji RP jest również całkowicie nietrafny.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawia art 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.