Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2034/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy B. uchylił postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., została wydana z naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, a także z wnioskiem o jej uzupełnienie wystąpił Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia treści żądania, pismem z dnia 4 maja 2012 r. Wójt Gminy B. wyjaśnił, że pismo z dnia 10 kwietnia 2012 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w którym odnosi się do merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w opisanej decyzji oraz wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie w którym pismo to zawiera taki wniosek.
Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r -, stwierdził jego niedopuszczalność.
Organ stwierdził, że Wójt Gminy B. zwrócił się do organu z wnioskiem o rozpoznanie dwóch konkurencyjnych środków zaskarżenia, jakimi są wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz wniosek o uzupełnienie tej decyzji. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 Kpa służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym. Istotnym w sprawie jest fakt, iż zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznie decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia, co wyklucza równoczesne zastosowanie obu środków - wniosku o uzupełnienie decyzji i odwołania od niej lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ podniósł, że w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 Kpa). Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; a w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy B..
W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługłuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji uznał, że treść wniosku o uzupełnienie decyzji wskazuje na to, ze żądanie uzupełnienia decyzji złożone przez skarżącego jest w istocie polemiką z treścią decyzji Wojewody [...].
Gmina B. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją, z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Zarzuty skarżącego odnoszące się do decyzji z dnia [...] marca 2012 r. sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń organu dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].
W ocenie Sądu organ bez należytej analizy treści pisma, w zasadzie w oparciu o tytuł pisma zakwalifikował je jako wniosek o uzupełnienie decyzji. W wyniku tego organ uznał, ze termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie decyzji.
Sąd uznał, iż organ przy ponownym rozpoznaniu wniosku winien rozważyć jaka była rzeczywista intencja skarżącego i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Administracji i Cyfryzacji.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 111 § 2 i art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i de facto uznanie za dopuszczalne jednoczesne złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
- b) art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 10 oraz 77 § 1 k.p.a., przez uwzględnienie skargi, pomimo, iż postępowanie administracyjne nie naruszało przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, pomimo iż był do tego zobowiązany, nie wskazał, które przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ i dlaczego ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazano, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie naruszył również art. 10 k.p.a., ponieważ zapewnił Wójtowi Gminy B. czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając mu m.in., wobec istniejących wątpliwości co do treści jego pisma z dnia 21 marca 2012 r., jednoznaczne doprecyzowanie treści żądania (żądań) w nim zawartego. Wójt skorzystał z tego prawa i w piśmie z dnia 4 maja 2012 r. potwierdził treść żądań zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. Wobec tak jednoznacznego stanowiska Wójta Gminy B.a, Minister Administracji i Cyfryzacji nie mógł rozpatrzyć tylko części żądania zawartego w tym piśmie, bez względu na to czy byłoby to, czy nie byłoby to w interesie strony postępowania. Jakakolwiek samowolna decyzja organu była niedopuszczalna, ponieważ byłaby niezgodna z żądaniem strony.
Nie sposób również uznać, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydając przedmiotowe postanowienie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując jego prawidłowej oceny, w oparciu o którą wydał przedmiotowe postanowienie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dopuścił się naruszenia 111 § 2 i art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i de facto uznanie za skarżącym za dopuszczalne jednoczesne złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.
Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia.
Jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 10 kwietnia wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i ewentualnie o uzupełnienie decyzji. W związku z tak sformułowanym żądaniem, Minister Administracji i Cyfryzacji zobowiązał Wójta Gminy B. o wyjaśnienie, czy pismo to stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też wniosek o uzupełnienie decyzji. Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy B. wyjaśnił, że pismo stanowi jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek o uzupełnienie decyzji.
A zatem, działanie Ministra Administracji i Cyfryzacji uznać należy za prawidłowe, bowiem zmierzało do wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony. W takiej sytuacji, skoro Wójt Gminy B. wnosił jednocześnie o uzupełnienie decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy, to Minister zasadnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tym stanie sprawy uznać należy, iż Sąd nieprawidłowo przyjął, że zakwalifikowanie pisma Wójta Gminy B. z dnia 10 kwietnia 2012 r. nastąpiło przez Ministra Administracji i Cyfryzacji bez należytej analizy treści pisma.
Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia nie naruszało prawa.
W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.