Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 43/08 oddalił skargę G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o odmowie wydania prawa jazdy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] z utrzymało w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiającą wydania prawa jazdy kategorii B, C, BE G. W. do czasu zdania przez niego odpowiedniego do rodzaju posiadanego uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu w dniu [...] lipca 2003 r. zatrzymano G. W. dokument prawa jazdy, które to postanowienie zostało uchylone przez Sąd Rejonowy w Kędzierzynie-Koźlu postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. W związku z zatrzymaniem prawa jazdy na okres ponad 1 roku jego wydanie, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908), może nastąpić dopiero po zdaniu przez stronę odpowiedniego do rodzaju uprawnień egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Skarga na powyższą decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 15 stycznia 2007 roku sygn. akt IV SA/Gl 1504/06.
G. W., reprezentowany przez adwokata, wystąpił o zmianę, w trybie art. 154 kpa, decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie wydania mu prawa jazdy. Wniosek został przekazany (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r.) do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bielsku-Białej tj. organowi, który wydał ostateczną decyzję w sprawie odmowy wydania prawa jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówiło zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2006 r. o odmowie wydania prawa jazdy.Zdaniem Kolegium, decyzja o odmowie zwrotu prawa jazdy jest decyzją, na mocy której strona nabyła uprawnienie, właśnie dlatego, że go odmówiono. Zmiana tej decyzji może nastąpić w zatem w trybie art. 155 kpa. Warunki do zmiany przewidziane tym przepisem nie zaistniały, bowiem za zmianą nie przemawia interes społeczny ani nie można uznać słusznego interesu strony. W decyzji z dnia [...] października 2006 r., wskazując na art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wyraźnie uzależniono wydanie prawa jazdy od kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji strony. Zachowanie tego trybu leży w interesie społecznym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie o zmianie decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] sierpnia 2006 r. o odmowie wydania prawa jazdy. Zdaniem wnioskodawcy, w jego przypadku nie zachodzą przesłanki określone w art. 144 ustawy wymagające od niego zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikację. Nie został bowiem wobec niego orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów, a wręcz przeciwnie Sąd Rejonowy w Kędzierzynie–Koźlu w sprawie [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił postanowienie Prokuratora Rejonowego w Kędzierzynie –Koźlu o zatrzymaniu prawa jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 155 kpa w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Kolegium wskazało, że postępowanie ma na celu zbadanie istnienia przesłanek do zmiany w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] października 2006 r., a nie ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej tą decyzją. Przesłanki do zmiany tej ostatniej decyzji jednak nie zaistniały. Wnioskodawca miał zatrzymane prawo jazdy przez około 4 lata, zatem sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami leży w interesie społecznym. Mimo zatem interesu strony, niezasadna byłaby zmiana decyzji. Organ podkreślił, że powoływany przez pełnomocnika strony art. 144 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie ma żadnego związku ze sprawą, ponadto przepis ten został uchylony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. W. wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej. Argumentację swojego żądania ograniczył do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z tym, iż wskazał na błędne stosowanie przez organ art. 114 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 43/08 oddalił skargę nie stwierdzając naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że spór sprowadza się do uznania możliwości zmiany w trybie art. 154 lub 155 kpa decyzji o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy. Przesłanki zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 154 § 1 i art. 155 kpa są identyczne, a mianowicie względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. W ocenie tych przesłanek Sąd podzielił stanowisko organu administracji. Z akt sprawy wynika, że prawo jazdy skarżącego było zatrzymane w okresie od [...] lipca 2003 r. do [...] lipca 2006 r., co uzasadniło odmowę wydania prawa jazdy do czasu zdania przez skarżącego stosownego egzaminu sprawdzającego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że kontrolą zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu nie była objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2006r., ale możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 kpa. Oceniając pod tym względem wniosek strony Sąd wyraził pogląd, że niewątpliwie w interesie społecznym nie leży zmiana decyzji z [...] października 2006 r., która sprowadzałaby się do wydania prawa jazdy - mimo prawie 4 letniego jego zatrzymania - bez zdania stosownego egzaminu sprawdzającego przez skarżącego. Przerwa w prowadzeniu pojazdu przez tak znaczny okres niewątpliwie wpływa na wiedzę i umiejętności kierującego. Z tego powodu Sąd nie podzielił stanowiska organu, że zmiana decyzji leży w interesie skarżącego. Zdaniem Sądu, te same okoliczności, które wykluczają interes społeczny przemawiają za przyjęciem także braku interesu strony. Interes ten bowiem musi być słuszny, a nie jakikolwiek. Trudno uznać za słuszny interes strony, który sprowadza się do wydania jej dokumentów uprawniających do prowadzenia pojazdów bez egzaminu kontrolnego, mimo znacznej przerwy wywołanej zatrzymaniem prawa jazdy. Strona bowiem wobec znacznej przerwy w prowadzeniu pojazdów naraża zarówno siebie jak i osoby trzecie, a także mienie na niebezpieczeństwo, co zawsze w konsekwencji godzi w interes strony.
Z powyższych przyczyn Sąd wskazał, że nie można uznać, iż za zmianą decyzji o odmowie wydania prawa jazdy przed zdaniem egzaminu sprawdzającego kwalifikację przemawia interes społeczny lub interes strony. Skarga podlegała zatem oddaleniu podstawie art. 151 P.p.s.a.
G. W., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
* art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że przesłanką warunkującą wydanie skarżącemu prawa jazdy jest ponowne zdanie egzaminu sprawdzającego kwalifikacje;
* art. 155 kpa polegające na uznaniu, iż interes społeczny lub interes strony przemawiają za odmową wydania prawa jazdy skarżącemu.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z poglądem panującym w doktrynie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczy wyłącznie prawnych form pozbawienia prawa jazdy. Prawną formą pozbawienia tego dokumentu jest orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów wymieniony w art. 39 pkt 3 kk. Przyjmuje się, że jeżeli zakaz prowadzenia pojazdów był orzeczony na okres nie dłuższy niż 1 rok, nie ma podstaw do skierowania osoby zainteresowanej na egzamin sprawdzający kwalifikacje, nawet wówczas gdy faktycznie (a nie prawnie) nie dysponowała prawem jazdy przez okres dłuższy niż rok. Tylko jeżeli prawne pozbawienie prawa jazdy nastąpiło prawomocnym wyrokiem Sądu na okres dłuższy niż 1 rok, po wykonaniu środka karnego, zainteresowana osoba musi poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje.
W świetle powyższego należy uznać, iż w przypadku skarżącego nie zachodziły przesłanki określone w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wymagające zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Kędzierzynie-Koźlu uchylił bowiem postanowienie Prokuratora Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...] o zatrzymaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy.
G. W. zarówno w dniu [...] sierpnia 2007 r. jak i w dniu [...] czerwca 2007 r., tj. w chwili wydania decyzji przez organ, nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu orzekającym środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Prawo jazdy powinno mu być więc wydane przez Urząd Miejski w Cieszynie w chwili, gdy o to się zwrócił tj. po wydaniu postanowienia przez Sąd Rejonowy w Kędzierzynie-Koźlu o uchyleniu postanowienia prokuratora o zatrzymaniu prawa jazdy. W tym czasie skarżący nie był osobą, której zatrzymano dokument prawa jazdy w myśl art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jedynie wówczas, gdy środek karny zostałby orzeczony na okres powyżej jednego roku, miałyby zastosowanie zasady określone w tych przepisach.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie można także podzielić argumentacji Sądu I instancji, iż za zdaniem przez skarżącego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje przemawiał interes społeczny lub interes strony. Nie istniały bowiem takie okoliczności, z których mogłoby wynikać, iż skarżący nie miał umiejętności do kierowania pojazdami. Skarżący jako kierowca zawodowy, legitymujący się prawem jazdy kategorii B, C, BE, posiadający wieloletnie doświadczenie w kierowaniu różnego rodzaju pojazdami, dawał rękojmię posiadania należytych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, a fakt pozbawienia go dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów na okres dłuższy niż rok, nie stanowił powodu, na tyle istotnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu go na egzamin sprawdzający kwalifikacje.
Uznanie, iż interes społeczny lub interes strony przemawiają za odmową wydania prawa jazdy skarżącemu stanowi naruszenie przepisu art. 155 kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 155 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Co do pierwszego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony, gdyż Sąd i instancji nie stosował art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, ani też nie dokonywał jego wykładni. Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej odmawiająca zmiany, na podstawie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wydania G. W. zatrzymanego prawa jazdy. Przepis art. 155 kpa wyznaczał tryb, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne jak również określał przesłanki decyzji organu administracji w tej sprawie. Przedmiotem sądowej kontroli była w tej sytuacji dokonana przez organ administracji ocena w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia przesłanek dopuszczających zmianę lub uchylenie zakwestionowanej decyzji.
Przepis art. 155 kpa pozwala organowi administracji publicznej na zmianę lub uchylenie za zgodą strony wydanej przez ten organ decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli zmianie tej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zamieszczenie omawianego przepisu wśród uregulowań kpa dotyczących nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych podkreśla, iż ma on szczególny, wyjątkowy charakter, wobec czego określone w nim przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej muszą być rozumiane ściśle.
Oceniając pod tym względem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu, iż zmiana decyzji o odmowie zwrotu G. W. zatrzymanego prawa jazdy nie leży w interesie społecznym, jak również nie uzasadnia jej słuszny interes strony. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wyraźny do oceny pierwszej z przesłanek możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji; bowiem nie przesądził, czy zmianie tej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, zbędnie za to oceniając merytorycznie zasadność zwrotu skarżącemu dokumentu prawa jazdy, jednak mimo tych braków uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe.
Należy zwrócić uwagę, że art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. b stanowiący prawną podstawę decyzji o odmowie zwrotu G. W. zatrzymanego prawa jazdy, nie jest normą uznaniową, lecz ma charakter związany; nie pozostawia bowiem organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Przepis ten w sposób kategoryczny reguluje sytuację osoby, która była pozbawiona prawa jazdy przez okres dłuższy niż jeden rok na skutek zatrzymania prawa jazdy. Organ administracji rozpatrujący wniosek takiej osoby nie ma innej możliwości, niż uzależnienie wydania prawa jazdy od uprzedniego zdania przez wnioskodawcę odpowiedniego egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdu (art. 114 ust. 4). W tej sytuacji jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie, aniżeli przyjęte przez Starostę Cieszyńskiego w decyzji z [...] sierpnia 2006 r., a następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r., byłoby sprzeczne z art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. b i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to przesądzający o wyniku sprawy brak pierwszej z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa. Negatywnie należało również ocenić pozostałe przesłanki wynikające z treści tego przepisu. W tym względzie nie można pominąć zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony, prowadząca do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, naruszałaby interes społeczny; poszanowanie porządku prawnego bezsprzecznie bowiem leży w interesie społecznym. Także słuszny interes strony może być uwzględniony wyłącznie w granicach określonych obowiązującym prawem. Sąd I instancji nie pominął tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dopatrując się naruszenia art. 155 kpa przez organ administracji.
W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 155 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznał odniesienie się do szczegółowej argumentacji pełnomocnika strony skarżącej, bowiem nie dotyczy ona zaskarżonego wyroku, lecz decyzji o odmowie wydania zatrzymanego prawa jazdy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.