Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2427/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.R. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odwołania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 8 lutego 2012 r. M.R., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" M.R. w B., wniosła do Prezesa Ubezpieczeń Społecznych odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]. Powyższą decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., działając w oparciu o art. 83, art. 83a ust. 2 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w zw. z art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., którą objęto H.B. obowiązkiem ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług na rzecz płatnika M.R. w okresach od 4 stycznia 2010 r. do 29 stycznia 2010 r. i od 1 lutego 2010 r. do 26 lutego 2010 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., orzekł o zwrocie powyższego odwołania wniesionego przez M.R., wskazując iż właściwy w niniejszej sprawie jest sąd powszechny.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że wnioskodawczyni wystąpiła z odwołaniem od decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...]. Wskazując na prawidłowość pouczenia o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji do sądu powszechnego, organ przywołał treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, z której wynika, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Ostatecznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania odwołania strony od decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] jest sąd powszechny, dlatego też postanowienie wydane w pierwszej instancji, orzekające o zwrocie odwołania M.R. od przedmiotowej decyzji, nie narusza prawa.
Skargę na powyższe postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. Ponadto wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] - jako naruszających prawo, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 66 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie właściwy do rozpoznania odwołania jest sąd powszechny. Sformułowano także zarzuty przeciwko decyzjom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odnosząc się do zawartych w niej zarzutów, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którym - na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - orzeczono o zwrocie odwołania M.R. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r., którą to decyzją objęto H.B. obowiązkiem ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług na rzecz płatnika M.R. w okresach od 4 stycznia 2010 r. do 29 stycznia 2010 r. i od 1 lutego 2010 r. do 26 lutego 2010 r.
Dalej Sąd wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie ma charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja obejmująca H.B. obowiązkiem ubezpieczeń społecznych była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 K.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie odwoławcze od decyzji, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji mogło się toczyć przed organem administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Dlatego też wszelkie zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do naruszeń prawa materialnego i procesowego zarówno w stosunku do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., jak i decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nie mogły zostać poddane ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu.
Następnie Sąd powołał się na przepisy art. 19 K.p.a., art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 66 § 3 K.p.a., a następnie wyjaśnił, iż aby organ mógł zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Wyjaśnił również, że podstawą materialnoprawną decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r., od której skarżąca wniosła odwołanie, a które następnie zostało jej zwrócone na mocy postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymanego z kolei w mocy zaskarżonym postanowieniem, był przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sąd zacytował ten przepis, a następnie podkreślił, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych następuje przeniesienie sprawy, w której Zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z treści wskazanego przepisu można wywieść zatem, że nie wynik postępowania odwoławczego toczącego się przed sądem powszechnym, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia kontrolę tego postępowania przez organ administracji publicznej. Konkluzja co do cywilnego charakteru i drogi załatwienia odwołania skarżącej z dnia 8 lutego 2012 r. znajduje potwierdzenie w powołanej przez organ uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/233).
Dalej Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca nie zgadzając się z treścią decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. "z dnia [...] stycznia 2011 r." złożyła od niej odwołanie do sądu powszechnego. Faktu tego nie zmienia przywołana przez pełnomocnika w skardze okoliczność, iż w odwołaniu tym podniesione zostały jedynie zarzuty natury materialnej, bowiem w ocenie pełnomocnika sąd powszechny rozpatrując na mocy art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest władny rozpatrzeć zarzutów proceduralnych. Zdaniem Sądu z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić.
Sąd ponownie wskazał, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny, z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Odnosi się to także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Jeżeli zatem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to – w ocenie Sądu – w tych sprawach wyłączona jest właściwość organów administracji publicznej, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Podniósł także, iż skarżąca skorzystała z możliwości odwołania się do właściwego sądu, czym wyczerpała możliwość weryfikacji prawidłowości ostatecznej decyzji. Z przedstawionych względów, w ocenie Sądu, skoro właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest sąd powszechny, to zasadnie organy orzekające uznały, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 66 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił wniesioną skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca M.B. (z domu R.) zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 83 tej ustawy poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, iż jedynym dopuszczonym przez ustawę sposobem stwierdzenia nieważności decyzji organu jest procedura przedstawiona w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznym, 2/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów K.p.a., 3/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 180 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego polegające na jego niezastosowaniu wynikające z błędnego uznania organu, iż w przedmiotowej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a., ponieważ przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, 4/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, z uwagi na jego niezastosowanie wynikające z uznania organu, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu w trybie ww. przepisów, 5/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 66 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie właściwym dla rozpatrzenia odwołania był sąd powszechny, co uzasadniało zwrot odwołania, 6/ art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 15 K.p.a. oraz art. 133 K.p.a. w zw. z art. 132 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie uchybiono zasadom dwuinstancyjności i dewolutywności, 7/ art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, 8/ art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji przyczyniło się do niewyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia, 9/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 2 tej ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia;
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez:
10/ błędną wykładnię art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji organu w oparciu o zarzuty dotyczące naruszeń procedury administracyjnej;
Wskazując na przytoczone wyżej podstawy wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie podstawowy problem stanowi kwestia dotycząca tego, który sąd – powszechny czy administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na kontrolowane w sprawie postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 K.p.a. wadliwie uznając, iż w sprawie tej właściwym do rozpoznania odwołania jest sąd powszechny, co uzasadniało zwrot odwołania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego zarzutu nie można podzielić z przyczyn niżej przedstawionych.
Zgodnie z treścią art. 66 § 3 K.p.a. "jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Zaś przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji ZUS z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego Zakładu wydanej w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, z uwagi na to, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny.
Od momentu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, zgodnie z którą "od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych i postanowił nadać jej moc zasady prawnej", orzecznictwo zarówno sądów powszechnych jak i sądów administracyjnych w tym zakresie, co do zasady, jest jednolite. Wyrazem aprobaty stanowiska zajętego we ww. uchwale było podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, zgodnie z którą "od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wyjaśnił, że podstawa prawna prowadzonych postępowań przez organy rentowe w sprawach ubezpieczeń społecznych jest złożona w swej strukturze normatywnej. Składają się bowiem na nią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym w art. 180 i art. 181 K.p.a. oraz stosowne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 K.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z kolei według art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Z powyższego unormowania wynika, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a., o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie (zasada posiłkowego stosowania K.p.a.). Niewątpliwie przepisem szczególnym wobec regulacji kodeksowej jest art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przewiduje, że od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego powyższą uchwałę za przekonujące należy uznać prezentowane w przedstawionym orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak jak we wszystkich sprawach administracyjnych, również w sprawach prowadzonych przez organy rentowe postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłej zależności z postępowaniem zwykłym, z tym że w sprawach ubezpieczeń społecznych następstwem postępowania nadzwyczajnego nie jest wyłącznie pozbawienie mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, lecz w razie jej podważenia dochodzi również do ponownego rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach ubezpieczonego.
Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - pozwala uniknąć systemowej niespójności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez Sąd Najwyższy uchwała z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, jest wyrazem przyjęcia modelu sądowego rozpoznawania i rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Uprawnione jest w konsekwencji założenie, że w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny. Takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje oparcie w przepisie art. 476 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących m. in. ubezpieczeń społecznych.
Z tego względu zasadne jest przyjęcie, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jako wydana w przedmiocie nieważności decyzji podlega zaskarżeniu wg zasady ogólnej unormowanej przepisem art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale I OPS 1/13 skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skoro zatem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności przysługuje droga postępowania przed sądem powszechnym, to zasadnie na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrócił skarżącej odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Dlatego za odpowiadające prawu należy uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Tym samym zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 83 tej ustawy należy uznać za nieusprawiedliwione.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązany przez skarżącą z nieodniesieniem się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji przyczyniło się do niewyjaśnienia podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W niniejszej sprawie taka kontrola była możliwa. Sąd przedstawił bowiem argumenty, które pozwoliły mu uznać kontrolowane postanowienie za odpowiadające prawu. Wyjaśnił również dlaczego w sprawie możliwe było zastosowanie przez organ normy art. 66 § 3 K.p.a. Natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczyły wadliwości decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r., a decyzje te nie były przecież przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie. Dlatego Sąd ten nie tylko nie miał obowiązku, ale nawet nie mógł, odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, jak chciałaby tego skarżąca, bo w ten sposób wykroczyłby poza granice rozpoznawanej sprawy.
Za trafny nie może zostać uznany także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 133 K.p.a. w zw. z art. 132 K.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie uchybiono zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Sprawa zwrotu odwołania została przecież dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrócił skarżącej sporne odwołanie, a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten kontrolowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ponownie zajął stanowisko w sprawie. Przy czym przy wydaniu powyższych postanowień za każdym razem w imieniu organu brał udział inny upoważniony pracownik. Zaś wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ który wydał zaskarżony akt. Zatem i w tym zakresie nie można dopatrzeć się działania organu niezgodnie z przepisami prawa.
W sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie zostały także naruszone normy konstytucyjne, tj. art. 78 i art. 45 Konstytucji. Podkreślić bowiem należy, że realizację ochrony sądowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy widzieć w kontekście regulacji konstytucyjnych, wedle których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu nie może być bowiem rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przed właściwym sądem. Odnosi się ono do sądu właściwego. Zaś właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby zatem niezgodne z Konstytucją RP.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że skarżąca złożyła także odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. do sądu powszechnego, zgodnie zresztą z prawidłowym pouczeniem organu zawartym w tej decyzji. Fakt ten został przyznany przez autora skargi kasacyjnej we wniesionym środku odwoławczym (str. 4 skargi kasacyjnej).
Mając na uwadze powyższe rozważania również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako niemające usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.