Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1043/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 stycznia 2014 r. (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Raportem z dnia 4 lutego 2013 r. [...] M.W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym jego matki w miejscowości [...] w charakterze domownika od dnia 24 stycznia 1998 r. do dnia 18 listopada 2003 r.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...] określił w/w policjantowi na dzień 14 marca 2013 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat w wysokości 15%.
Od powyższego rozkazu personalnego [...] M.W. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie w części określającej termin wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Komendant Główny Policji zawiadomił [...] M.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...].
Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 12, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. w/w decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek wniosku [...] M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 31 marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...] nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a przeprowadzenie postępowania administracyjnego zostało dokonane w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 K.p.a.) i miało charakter rażący, bowiem mimo nieustalenia przez organ, czy [...] M.W. spełnia zawarte w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) oraz w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, okres od dnia 24 stycznia 1998 r. do dnia 18 listopada 2003 r. wliczono w/w policjantowi do wysługi lat, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tego tytułu i wygenerowanie nienależnych wydatków z budżetu Państwa.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił, jaką powierzchnię nieruchomości należącej do matki M.W. zajmowały zabudowania i na jakim obszarze faktycznie prowadzona była produkcja rolna. Nie wezwał również świadków do złożenia oświadczeń dotyczących jego pracy w gospodarstwie rolnym, mimo iż z ich oświadczeń z dnia 24 stycznia 2013 r. wynikało jedynie, że "widziałem/widziałam jak pracował ponieważ mieszkam po sąsiedzku. Pracował on w gospodarstwie zarówno w sezonie letnim jak i zimowym".
Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyjaśnił również, czy w gospodarstwie rolnym, należącym do matki w/w policjanta, istniała rzeczywista, ekonomiczna potrzeba świadczenia przez niego pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 24 stycznia 1998 r. do dnia 18 listopada 2003 r. Nie wyjaśnił zatem, czy uprawa obszaru będącego własnością matki wymagała zaangażowania dodatkowych osób, w tym i M.W., co niewątpliwie ma kluczowe znaczenie na gruncie niniejszej sprawy. Obszar 2,69 ha fizycznych wraz zabudowaniami jest obszarem niezbyt dużym, biorąc więc pod uwagę fakt, iż rodzice byli rolnikami i nie dzierżawili dodatkowych gruntów, zaangażowanie dwojga dorosłych osób przy pomocy "ciągnika, przyczepy do zwożenia produktów, sprzętu do uprawy rolniczej, do omłotu zboża i do zbierania siana" z pewnością wystarczyło do obsługi gospodarstwa. Tym bardziej, iż jak wynika z oświadczenia strony z dnia 24 kwietnia 2013 r., w gospodarstwie hodowano trzodę chlewną, tj. około 5 świń, 2 krowy, drób, króliki, a pewną powierzchnię danego gruntu zajmowały łąki do wypasu zwierząt.
Ponadto, w ocenie Komendanta Głównego Policji, w postępowaniu nie ustalono także profilu gospodarstwa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyjaśnił również rozbieżności wynikających z oświadczenia M.W. z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz informacji podanych przez niego w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby, w którym to wymieniony wskazał, iż dotychczas pozostawał na utrzymaniu rodziców i nigdzie nie pracował. Do wniosku M.W. z dnia 4 lutego 2013 r. nie dołączono także dokumentów potwierdzających fakt, iż w danym okresie nie zamieszkiwał on w internacie lub bursie szkolnej – szkoła zawodowa, do której uczęszczał, była położona w odległości około 20 km od jego miejsca zamieszkania, technikum zaś znajdowało się w odległości 10 km od miejsca położenia gospodarstwa rolnego, a także poświadczenia zameldowania świadków na terenie miejscowości, w której świadczył pracę.
Ponadto "zeznania świadków" z dnia 24 stycznia 2013 r. zostały sporządzone według jednego wzorca, nie zawierają koniecznych cech indywidualizujących fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zeznania te wydają się być także uzgodnione, o czym świadczy m.in. ich treść. Z powyższych oświadczeń świadków nie wynika także, czy w okresie od dnia 24 stycznia 1998 r. do dnia 18 listopada 2003 r. mieli oni możliwość obserwowania wykonywania jakichkolwiek czynności przez M.W. w gospodarstwie rolnym matki.
Wobec powyższego, zdaniem Komendanta Głównego Policji, wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzji z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...], w zaistniałym stanie faktycznym, w oparciu jedynie o pisemne oświadczenia strony oraz świadków, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Organ rozstrzygający konkretną sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów i wskazać je w uzasadnieniu decyzji. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym kwalifikowaną wadliwością decyzji. Tylko bowiem dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Komendant Główny Policji, przy ocenie w trybie nadzorczym rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...], błędnie zastosował zasady stosowane w trybie zwykłym i z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w istocie uczynił quasi kolejną instancję, co jest niedopuszczalne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 K.p.a., jest jednym z postępowań szczególnych i może być prowadzone jedynie w granicach zakreślonych przez ten przepis. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności, niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należałoby rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym.
Organ nie może zatem podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji.
Z kolei rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Przy czym nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także, czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego – jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Organ nadzoru powinien więc podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia przepisów postępowania, zaaprobował stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13, zgodnie z którym "rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji upatruje w naruszeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przy wydawaniu kwestionowanego rozkazu personalnego norm proceduralnych, to jest przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście braku dokonania wystarczających (w jego ocenie) ustaleń do zastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz uznania skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy czym Komendant Główny Policji nie kwestionuje poczynionych wówczas ustaleń, ale wskazuje na swoje wątpliwości, co do dogłębności zbadania wszystkich aspektów sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym matki, na podstawie którego orzekał Komendant Wojewódzki Policji w [...], może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący, jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku skarżącego o zaliczenie danych okresów do stażu służby. Materiał dowodowy może nasuwać wątpliwości i wskazywać na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień (w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości te Komendant Główny Policji dokładnie omawia). W przypadkach postępowań zwykłych, tego rodzaju wątpliwości zazwyczaj skutkują uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji, nie oznacza to jednak, że mogą mieć one znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wady natury dowodowej nie podlegają generalnie ocenie dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego, przewidzianego w art. 156 K.p.a. Z tego względu zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności weryfikowanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...] są niezasadne i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 K.p.a. i w konsekwencji prowadziłoby do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż teoretycznie można sobie wyobrazić rażące naruszenie przez organ zasad oceny materiału dowodowego, skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale tezę tę można by uzasadnić absolutnym brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, w której przeprowadzenie dowodów jest niezbędne, albo orzeczeniem wbrew oczywistym i jednoznacznym dowodom zgromadzonym w sprawie, albo też w przypadku, gdy postępowanie administracyjne prowadzono rażąco naruszając podstawowe prawa strony do dowodzenia swoich racji. W niniejszym postępowaniu do żadnej z takich sytuacji jednak nie doszło. W uzasadnieniu kwestionowanego rozkazu personalnego dokładnie podano, na jakich przepisach prawa został on wydany. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez matkę skarżącego oraz dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z matką.
Nie można zatem przyjąć, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe. Wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na bezwzględne dowody stwierdzające niezasadność kwestionowanego rozkazu personalnego, ale sprowadzają się jedynie do sfery wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy. Sfera wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na bezzasadnym ustaleniu, że stwierdzone przez Komendanta Głównego Policji uchybienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] 31 sierpnia 2013 r. nr [...] nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa;
- 2) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że
- - organ nie wykazał wprost rażącej sprzeczności ustaleń dokonanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie zakończonej wydaniem rozkazu personalnego z dnia 31 sierpnia 2013 r. nr [...];
- - organ wyraził jedynie swoje wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] materiału dowodowego, co nie dało podstaw do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem ustalenia stanu faktycznego, a nie tylko z błędnym jego ustaleniem, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego.
Pismem z dnia 19 października 2016 r. pełnomocnik Komendanta Głównego Policji cofnął skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.