Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 519/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], uznającą, że kwota wypłacona S. Z., w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r, w wysokości [...] zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym na pierwsze dziecko oraz zobowiązującą stronę do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. Z. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:
- I. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 7 ust 2 i 3 ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną jego wykładnię - polegającą na nieuwzględnieniu pełnego brzmienia przepisu do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w związku z czym Sąd I instancji błędnie ustalił uśredniony arytmetycznie miesięczny dochód członka rodziny,
- 2. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez nie uwzględnienie brzmienia przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy, skutkiem czego Sąd meriti błędnie ustalił uśredniony arytmetycznie miesięczny dochód członka rodziny;
- 3. art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do utraty prawa do świadczenia wychowawczego,
- 4. art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym;
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, mimo że Organy I i II instancji w sposób niewyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, poddając go przy tym dowolnej ocenie przez błędnie ustalenie, na podstawie dokumentacji zaświadczającej o wysokości uzyskanych dochodów - uśrednionego arytmetycznie miesięcznego dochodu członka rodziny co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy dokładna analiza sprawy i materiału dowodowego doprowadziłaby do konkluzji uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które w tym przypadku okazały się nieuzasadnione a częściowo nie zostały nawet także prawidłowo określone.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 2, art. 7 ust 2 i 3 oraz art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (bez wskazania miejsca publikacji ustawy, chociaż była ona kilkakrotnie nowelizowana) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania do których autor skargi kasacyjnej zaliczył: przepis ustrojowy: to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych wiążąc go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art 77 oraz art. 80 k.p.a.
Istota sprawy, która wystąpiła w analizowanym stanie sprowadzała się w zasadzie do kwestii materialnoprawnych. Jak ustalono bowiem w postępowaniu administracyjnym, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił pierwotnie S. Z. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres 2016/2017 uznając, że spełnia ona kryterium dochodowe, wynoszące 800 zł/mies. (decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. [...]). Następnie jednak okazało się, że skarżąca podjęła w 2016 r. (to jest: od dnia 1 grudnia 2016 r. na czas określony do dnia 31 lipca 2018 r.) dodatkowe zatrudnienie, z którego to tytułu osiągnęła dodatkowe dochody, zakwalifikowane przez organy jako "uzyskanie dochodu" w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. c) ustawy z dnia 11 luty 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.).
W związku z powyższym, Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymaną następnie w mocy przez zaskarżoną decyzję Kolegium (decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r.) uznał, że kwota wypłacona S. Z., w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r., w wysokości 3.500 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym na pierwsze dziecko a w związku z tym zobowiązał uczestniczkę postępowania do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Stanowisko organów podzielił następnie Sąd Wojewódzki, podnosząc, że celem szeregu unormowań, zawartych w omawianej ustawie, zwłaszcza w jej art. 7 jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny. Wprawdzie w niniejszej sprawie ustalenia te były czynione w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia (w sprawie za rok zasiłkowy 2016/2017 - o dane z roku 2014 zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy), jednakże następowało to w sposób jak najbardziej odzwierciedlający rzeczywisty poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny.
W związku z tym – jak kontynuował Sąd - aby uzyskanie dochodu miało wpływ na sposób obliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny a tym samym dochodu rodziny, musiały być spełnione przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stosownie zaś do postanowień art. 7 ust. 2 tej ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.
Z kolei, w myśl art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. (W tym wypadku od stycznia 2017 r. przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez członków rodziny, obliczony na potrzeby ustawy wynosił [...] zł, to jest: [...] zł + [...] zł, a więc w przeliczeniu na członka trzyosobowej rodziny uczestniczki postępowania wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowy próg dochodowy pozwalający na przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko).
Odnosząc zatem powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął, że organy słusznie ustaliły, iż została w tym przypadku spełniona dyspozycja z ustępu 3 artykułu 7 ustawy. Niesporne bowiem było, że skarżąca podjęła od dnia 1 grudnia 2016 r. nowe zatrudnienie i z tego tytułu w styczniu 2017 r. (tzn. miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, o czym mowa w przepisie art. 7 ust.
- 3) osiągnęła już takie dochody netto, które wpłynęły na przekroczenie kryterium dochodowego w wysokości 800 zł, a którego zachowanie warunkuje otrzymanie przedmiotowego świadczenia na pierwsze dziecko.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy słusznie zastosowały przepis art. 18 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, co prowadziło do wniosku, iż - w tym świetle - zasadnie uznano przedmiotowe świadczenie za nienależnie pobrane dopiero od 1 marca 2017 r.
Poglądu tego nie podzieliła skarżąca, która, powołując się na orzecznictwo niektórych sądów wojewódzkich, w tym zwłaszcza na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 436/18), twierdziła, że z treści art. 7 ust. 3 omawianej ustawy wywieść należy, iż dochód uzyskany po roku kalendarzowym, poprzedzającym powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Podstawową bowiem przesłanką do przyznania świadczeń wychowawczych jest bowiem spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego a przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym.
W innym wypadku jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP.
Podnoszono również, że organy winny rozważyć i mieć na uwadze kwestię występowania owych dochodów w okresie na jaki przyznano świadczenie w kontekście sformułowania ustawowego "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia". W rezultacie bowiem oznacza to, iż dochód uzyskany za miesiąc, następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu ma być uzyskiwany w kolejnych okresach i musi mieć charakter ciągły, aby mogło to mieć wpływ na zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Głównym bowiem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Oznacza to zatem, że podstawowym obowiązkiem organów stosujących przepisy tej ustawy jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny.
W związku z powyższym należy zauważyć, że analogiczny problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2238/18 LEX nr 2652947) uznał, że treść art. 7 ust. 3 omawianej ustawy jest jasna i dość precyzyjna a zatem nie pozwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód: po pierwsze, uzyskany przez cały rok zasiłkowy a po drugie, iż przy obliczaniu dochodu należało dokonywać uwzględnienia dochodu w jakiejś proporcjonalnej części. Gdyby bowiem tak było, to ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie by to zaznaczył np. zamiast zwrotu: "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" użyłby sformułowania: "dochód ten jest uzyskiwany przez okres". W przepisie tym mowa jest również o "miesiącu" a nie o "miesiącach". Trudno zaś znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia w tym przypadku od dyrektyw wykładni językowej.
W konsekwencji brak jest podstaw do ustalania znaczenia przepisów prawnych w sposób prowadzący do uznania niektórych ich fragmentów za zbędne, gdyż taki zabieg stałby w jaskrawej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad treści obowiązujących norm prawnych.
Podzielając powyższy pogląd, skład orzekający pragnie zwrócić przy tym także uwagę na fakt, że skarżąca podjęła w 2016 r. dodatkowe zatrudnienie nie na zasadach jedynie incydentalnych, ale w formie umowy zawartej na czas określony i to na dłuższy okres czasu bo od dnia 1 grudnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2018 r.
Poza tym podkreślić należy, iż art. 71 Konstytucji RP odnosi się do prowadzenia przez państwo polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny, natomiast celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest ekonomiczne wsparcie rodziców. Tym samym, z treści art. 71 Konstytucji RP nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego czy też zasad obliczania dochodu uzyskanego, wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W konsekwencji, skoro po myśli art. 2 pkt 2 tejże ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 a zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, przy czym z kolei art. 7 ust. 3 ustawy nakazuje by w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, to nie można było zasadnie twierdzić, iż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przepisy te błędnie wyłożył czy następnie niewłaściwie je zastosował.
Powyższe odnosi się także do zarzutu opartego na art. 18 ust. 6 ustawy, który przewidywał, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Treść tego przepisu jest bowiem czytelna i w zrozumiała.
Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut oparty na niewłaściwym zastosowaniu (cyt.): "art. 25 ust. 2 pkt 1" omawianej ustawy, gdyż art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) składa się z sześciu punktów, zawierających odrębne uregulowania i stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a – obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, który czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego (obowiązek przytoczenia podstawy kasacyjnej) a czego nie uczynił.
Ponadto skład orzekający nie dopatrzył się by zaskarżony wyrok naruszał i to w sposób istotny art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż jak wyżej wspomniano, przepisy te mają jedynie charakter ustrojowy a sam fakt wydania w rozpoznawanej sprawie przez Sąd Wojewódzki wyroku dowodził, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Nic nie wskazuje też na to, by kontrola ta została przeprowadzona wg innych kryteriów aniżeli zgodność tej decyzji z prawem.
Nie wynika także z akt sprawy by w toku postępowania administracyjnego organy uchybiły i to w sposób istotny przepisom proceduralnym w postaci: art. 7, art 77 oraz art. 80 k.p.a., a czego Sąd Wojewódzki nie zauważył, zatem brak było podstaw by twierdzić, że w niniejszej sytuacji Sąd ten winien wydać wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.