Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. w sprawie II SA/Wa 1689/09 oddalił skargę E. G.-C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 979/07 oddalił skargę kasacyjną E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/06, uchylającego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że Sąd I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał powody, dla których, poza kwestią dotyczącą daty przeniesienia skarżącej do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, ocenił decyzję w tym przedmiocie, jako nienaruszającą prawa. Ocena ta jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, to konflikt na linii przełożony - podwładny, a nie negatywna ocena służby skarżącej uzasadniała jej przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dniu [...] września 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą:
- 1) uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w części dotyczącej daty przeniesienia E. G. do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie,
- 2) ustalił nowy termin przeniesienia na dzień [...] września 2008 r.,
- 3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że mając na względzie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, określone w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/06, a także z uwagi na fakt, że zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz że nie podlega ona natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy, a wniesione odwołanie wstrzymuje jej wykonalność, należało ustalić nową datę przeniesienia, aby data ta przypadała po wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego.
E. G. – C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6-10, art. 15-16, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 110 Kpa.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub ich uchylenie i wstrzymanie ich wykonania. Ponadto skarżąca wniosła o stwierdzenie, że mająca wpływ na skarżoną decyzję opinia służbowa została wydana przez organ niewłaściwy. Wniosła również o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu wydanym orzeczeniem oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.
Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/06 i wydał nową, prawidłową decyzję, która w sposób skuteczny została skarżącej doręczona.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że nie są one trafne. Stanowią one bowiem powtórzenie zarzutów stawianych przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1984/06 i nie zostały uwzględnione, co następnie zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 p.p.s.a. skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu skarżącej wniósł radca prawny D. S., podnosząc zarzut:
- - naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 183 § 2 pkt 2 tej ustawy skutkujący nieważnością postępowania, polegający na dopuszczeniu do udziału w sprawie pełnomocnika organu administracji niewłaściwie umocowanego,
- - naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 113 § 1 tej ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez skarżącą w skardze do Sądu, a ponadto art. 141 § 4 ustawy, polegający na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ograniczony do wskazania, ze kwestionowana decyzja organu administracji publicznej znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie nie są trafne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez pełnomocnika zarzut nieważności postępowania jest bezzasadny.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.
Pełnomocnik organu radca prawny A. G. przedłożyła pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2007 r. podpisane przez Ministra Spraw Wewnętrznych – Janusza Kaczmarka. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, skoro z dniem 8 sierpnia 2007 r. Janusz Kaczmarek został odwołany z funkcji ministra, to pełnomocnik organu był nienależycie umocowany.
Tego stanowiska nie sposób podzielić.
Pełnomocnictwo zostało bowiem udzielone przez właściwy organ w zakresie jego kompetencji, a nie przez osobę fizyczną pełniącą funkcję piastuna tego organu. Odwołanie osoby sprawującej funkcję piastuna tego organu nie zmienia faktu, że pełnomocnictwo jest w dalszym ciągu ważne, jako udzielone przez właściwy organ. Pełnomocnictwa udziela organ a nie osoba pełniąca funkcję jego piastuna.
W momencie udzielenia pełnomocnictwo nie było obarczoną wadą skutkującą nienależytym umocowaniem pełnomocnika organu i nie zostało później dotknięte taką wadą wskutek zmiany osoby będącej piastunem organu.
Należy bowiem podkreślić, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, a nie w ujęciu personalistycznym tzn. osobie, która w dacie wydania decyzji czy udzielenia pełnomocnictwa piastuje funkcję danego organu. Odmienne stanowisko uniemożliwiałoby w praktyce sprawne działanie administracji publicznej (zob. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2008, wyd. 3 s. 108-109).
Nadto w sprawie nie zachodzi sytuacja związana z wygaśnięciem pełnomocnictwa czy jego wypowiedzeniem (art. 42, 43 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez skarżącą w skardze.
Zgodnie z treścią powyższego przepisu przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi wniosła o dopuszczenie dowodu z pism MSWIA oraz KGSP.
Należy wskazać, że w uzasadnienia wyroku Sąd expressis verbis stwierdził, że mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. nie mógł odnieść się do zarzutów, twierdzeń i powoływanych przez skarżącą dowodów, gdyż były one już przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., II SA/Wa 1984/06, od którego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.
W konsekwencji Sąd w niniejszym postępowaniu był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 27 marca 2007 r. Ocena prawna to sąd o prawnej wartości sprawy, w tym pojęciu mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego i ich sposób zastosowania w konkretnej sprawie.
Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego w tym przepisie jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (zob. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., I OSK 514/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2008, wyd. 3 s. 377, 381). W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, jak również Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, Lex nr 501813).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 marca 2007 r. uznał, że poza pewnym uchybieniem procesowym w przedmiocie określenia daty przeniesienia ze służby, zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego.
Należy podkreślić, że argumentacja prawna dokonana przez Sąd w wskazanym powyżej wyroku została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 979/07 oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając m.in. w uzasadnieniu, iż Sąd I instancji bez potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, miał pełne podstawy do uznania sprawy za wyjaśnioną.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł po raz kolejny prowadzić postępowania dowodowego w kierunku wskazywanym przez skarżącą, gdyż naruszyłby w ten sposób w sposób oczywisty przepis art. 153 p.p.s.a.
Zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie jest uzasadniony.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie elementy określone w powyższym przepisie. Sam fakt, iż jest ono zwięzłe, lakoniczne nie może automatycznie dyskwalifikować wydanego orzeczenia.
Sąd wyjaśnił bowiem swoje stanowisko w sprawie, podał, że organ zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poczynionych w wyroku z dnia 27 marca 2007 r.
W tym miejscu należy odnieść się do jeszcze jednego zarzutu wynikającego z uzasadnienia skargi kasacyjnej, który został również zawarty w skardze.
Pełnomocnik podniósł, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej [...] października 2008 r. a termin przeniesienia na inne stanowisko służbowe określono na dzień [...] września 2008 r. Pełnomocnik powołał się na art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ związany jest decyzją z chwilą jej doręczenia, z tą chwilą rozpoczyna ona swój byt prawny. Z wywodów autora skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że w przypadku, gdy decyzja zostałaby doręczona później niż w dniu określonym w decyzji w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, to w takiej sytuacji winna ona ulec uchyleniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Co prawda, ocena decyzji w tym zakresie dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest bardzo lakoniczna, sprowadza się wyłącznie do aprobaty rozstrzygnięcia organu administracji, w rezultacie jest jednak prawidłowa.
Przyjęcie poglądu pełnomocnika skarżącej oznaczałoby, że organ odwoławczy winien określić datę przeniesienia na inne stanowisko służbowe, mając na uwadze kiedy decyzja zostanie doręczona stronie. Organ w takiej sytuacji działając z ostrożności, byłby zmuszony w decyzji ustalić odległą datę przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej od daty jej wydania, co jest rozwiązaniem nielogicznym, nieracjonalnym.
W tej kwestii należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że termin orzeczonego przeniesienia na inne stanowisko służbowe nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wa 2025/07, Lex nr 518728).
W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja. Decyzja organu II instancji została wydana dnia [...] września 2008 r., a termin przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej został określony na dzień [...] września 2008 r.
Przedstawione stanowisko nie narusza również praw skarżącej.
Pełnomocnik eksponuje istotne skutki związane z doręczeniem decyzji, tj. rozpoczęciem jej bytu prawnego. Doręczenie decyzji w okresie późniejszym (od terminu przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej) nie uchyla skutku materialnoprawnego (ex tunc), jaki wywołuje omawiana decyzja (z chwilą jej doręczenia) w postaci przeniesienia skarżącej z określoną (wcześniejszą) datą do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Momentu doręczenia decyzji (aspekt procesowy) nie można utożsamiać ze skutkiem materialnoprawnym jaki wywołuje decyzja. Są to bowiem czynności o odmiennym prawnym znaczeniu.
Nie powoduje to negatywnych konsekwencji dla strony, gdyż nie może budzić wątpliwości, że dopiero z momentem zakomunikowania (doręczenia) decyzji stronie, ma ona obowiązek zastosować się do niej. Należy mieć na uwadze fakt, że decyzje wydane przez organ odwoławczy są decyzjami ostatecznymi (art. 16 § 1 k.p.a.).
Zważyć również trzeba, że określenie w decyzji daty przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce posiada przede wszystkim znaczenie organizacyjne, tj. dla określenia elementów związanych z wykonywaniem stosunku służbowego funkcjonariusza państwowej straży pożarnej (miejsce służby, termin rozpoczęcia służby, podległość, świadectwo służby itp. – argument z art. 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej).
Należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. podkreślił znaczenie doręczenia decyzji, ale stan faktyczny był diametralnie odmienny od ustalonego w przedmiotowej sprawie.
Decyzja odwoławcza została bowiem wydana w dniu [...] sierpnia 2006 r. i nie zawierała daty przeniesienia skarżącej do innej jednostki, zaś w decyzji organu I instancji przeniesienie do innej jednostki określono na [...] sierpnia 2006 r., a doręczenie decyzji organu odwoławczego nastąpiło [...] września 2006 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.