Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 649/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 24 listopada 2016 r. M.F. (dalej skarżący) wniósł o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i leków.
Decyzją z [...] grudnia "2014" [winno być "2016"] r. [nr [...]] Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zakup żywności. Organ uznał, że pomoc została już przyznana, bowiem skarżący otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności przyznany decyzją z [...] listopada 2016 r. w kwocie 150 zł i przelanej na konto skarżącego 2 grudnia 2016 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] lutego 2017 r. uchyliło decyzję z [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium uznało za konieczne ustalić, czy intencją strony nie było oczekiwanie pomocy na cel żywnościowy, przeznaczonej na miesiąc styczeń 2017 r., a nadto czy strona miała zapewnioną pomoc na zakup żywności w styczniu 2017 r. innymi decyzjami.
Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.) Burmistrz [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7, 8, 9 ust. 1 i 8a, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ups), art. 7, 77 i 104 kpa, ponownie odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności.
W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, długotrwale chorą, ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek stały w wysokości 604 zł. Skarżący regularnie korzysta z pomocy finansowej OPS. W październiku 2016 r. prócz zasiłku stałego i pomocy w formie usług opiekuńczych otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności w kwocie 150 zł (decyzja z [...] września 2016 r.) na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 100 zł i środków czystości w kwocie 30 zł (decyzje z [...] października 2016 r.). W październiku 2016 r. strona dysponowała kwotą 884 zł. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów, użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ups).
Przyznanie tej formy pomocy następuje w drodze decyzji mającej charakter uznaniowy, a wydając ją należy kierować się zarówno indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi wnioskodawcy jak i potrzebami wszystkich podopiecznych. Organ powołał art. 2 ust. 1 i art. 3 ups, określające cel i zasady przyznawania pomocy społecznej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Rozpatrując zaspokojenie potrzeby żywności stwierdzono, że skarżącemu przyznano zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności kolejno decyzją z: [...] października 2016 r. w kwocie 150 zł (przelew na konto 3 listopada 2016 r.); [...] listopada 2016 r. w kwocie 150 zł (przelew na konto 2 grudnia 2016 r.); [...] stycznia 2017 r. (przelew na konto 26 stycznia 2017 r.). Organ wskazał, że skarżący potrzebę zakupu żywności ma zaspokajaną na bieżąco. Oświadczeniem z 24 lutego 2017 r. skarżący doprecyzował wniosek, że oczekiwał pomocy na żywność bez określenia terminu czy to miesiąc grudzień, czy styczeń; wspomniał o limitach przyznawania pomocy.
Organ stwierdził, że wniosek skarżącego rozpatrzono uwzględniając jego sytuację życiową i faktycznie zdiagnozowane potrzeby a nadto, że nie stosuje żadnych limitów wspomnianych przez skarżącego. W październiku, listopadzie, grudniu 2016 r. i w styczniu 2017 r. skarżącemu zapewniono pomoc na zakup żywności w formie zasiłku celowego. Nadto od grudnia 2016 r. otrzymał pomoc żywieniową z Programu Operacyjnego Pomoc Żywieniowa współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, z której nadal korzysta.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie wskazując, że jego zdaniem odmowa przyznania pomocy na zakup żywności była związana z przyznaniem mu w maju 2016 r. dwu zasiłków na ten cel.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wydało decyzję z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], którą WSA w Gliwicach wyrokiem z 22 stycznia 2018 r. IV SA/Gl 535/17 uchylił dlatego, że Kolegium tą decyzją utrzymało w mocy inną decyzję niż decyzja, w stosunku do której wniesiono odwołanie. Sąd nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy, mając na względzie wymóg zachowania tożsamości sprawy w obu instancjach.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup żywności.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało prawne regulacje przedmiotu sprawy. Zwróciło uwagę, że jedną z przesłanek, od których zależy przyznanie zasiłku celowego, jest kryterium dochodowe, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć 634 zł. Przyznawanie zasiłku celowego odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego, które jest konstrukcją prawną dającą organowi możliwość przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w granicach wyznaczonych przez prawo.
Z ustaleń Burmistrza wynika, że w październiku, listopadzie, grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r. skarżący miał przyznaną pomoc na zakup żywności w kwotach po 150 zł oraz 200 zł; że spełniał kryterium dochodowe, gdyż na jego dochód w październiku składał się zasiłek stały w wysokości 604 zł. Nadto skarżący dysponował większą kwotą, bowiem poza zasiłkiem stałym otrzymał zasiłki celowe w wysokości 884 zł. Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielanie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków wnioskodawcy do poprawy swojej sytuacji bytowej. Z przepisów nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. W przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które są w danej sytuacji najistotniejsze.
Zdaniem Kolegium, Burmistrz wykazał, że pomoc na zakup żywności jest stronie przyznawana regularnie. Zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jak i w listopadzie i kolejnych miesiącach przyznawano stronie zasiłki celowe na zakup żywności, co stanowi o zaspokojeniu tych potrzeb. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak i w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wprawdzie z uwagi na charakter niezbędnych potrzeb bytowych, ewentualna pomoc udzielona w związku z potrzebami zgłoszonymi we wcześniejszym okresie nie niweczy możliwości udzielenia świadczeń pieniężnych na zaspokojenie analogicznych potrzeb wskazanych przez wnioskodawcę miesiąc później, to jednak potrzeba bytowa jaką jest zakup żywności została zrealizowana przez przyznanie odrębnymi decyzjami w odstępach comiesięcznych zasiłków celowych na ten cel. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspokajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. W ocenie Kolegium, Burmistrz nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a nadto decyzja jest zgodna z przepisami kpa i ups.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżący nie zgodził się z decyzją Kolegium. Organ I instancji ma obowiązek prawidłowego wyważenia wysokości przyznanej pomocy, tak by starczyło dla wszystkich i nikt nie cierpiał niedostatku. Bez jakiejkolwiek przyczyny ograniczono mu pomoc za rok 2017 i I kwartał 2018 r. w stosunku do roku 2016 i I kwartału 2017 r. Przedstawił zestawienie rodzaju i wysokości udzielonej mu pomocy przez OPS w ww. latach oraz wydanych decyzji odmownych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu pismem z 23 października 2018 r. poparł skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ocenił sytuację majątkową skarżącego w sposób sprzeczny z ustawą o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 8 ust. 4 [pkt 2], stanowiącego że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się zasiłku celowego. Tymczasem ustalając uprawnienie skarżącego do wnioskowanego zasiłku organy wliczyły otrzymane przez niego zasiłki celowe, przeznaczone na różne, ale konkretne cele i nie mogą być one wykorzystane przez skarżącego w inny sposób, aniżeli przeznaczenie, dla którego je uzyskał. Dlatego, zdaniem pełnomocnika, powoływanie się przez organ na przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego, nie pozwalającego na ubieganie się o zasiłek celowy bądź jego przyznanie nawet w ramach uznania administracyjnego, jest nieuprawnione.
Zaspokajanie potrzeb związanych z żywnością jest priorytetem w życiu człowieka. Zdaniem pełnomocnika, niezbędne jest ponowne zbadanie sytuacji życiowej skarżącego, przez właściwe ustalenie kryterium dochodowego i dopiero wówczas podjęcie decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu zasiłku celowego. Niezbędne jest ponowne zbadanie sytuacji życiowej skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności właściwe ustalenie kryterium dochodowego i dopiero podjęcie decyzji o przyznaniu lub nie wnioskowanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem IV SA/Gl 649/18, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie naruszają prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej ups). W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 3 ups, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ups. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego, bowiem jego dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku w wysokości 604 zł nie przekraczał przewidzianego kryterium, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, jak również występuje jedna z przesłanek przewidzianych art. 7 [pkt 5 i 6] ups - niepełnosprawność i długotrwała choroba.
Zgłoszona przez skarżącego potrzeba niewątpliwie mieści się w katalogu potrzeb wymienionych w art. 39 ust. 1 ups, która może w drodze tego świadczenia być zaspokojona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej, a więc że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy (art. 2 ust. 1 ups), że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups), oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups).
Dopiero po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Spełnienie ustawowych kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.
Organy orzekające zasady te miały na uwadze, bowiem rozstrzygnęły sprawę zważając na sytuację skarżącego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwalały na ustalenie sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Decyzja pierwszoinstancyjna została poprzedzona analizą sytuacji skarżącego, w tym sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej z której wynika, że uzyskiwane przez niego świadczenia pozwalają na bieżące zaspakajanie niezbędnych, zgłaszanych przez niego potrzeb. Skarżący nie musi ponosić opłat za mieszkanie (czynsz), które zwykle stanowią istotny wydatek rodzin o niskich dochodach. Zamieszkuje bowiem w domu razem z najbliższą rodziną.
Jednocześnie, jak wskazał organ pierwszoinstancyjny, skarżący pozostaje pod stałą opieką OPS, korzysta regularnie ze świadczeń OPS, otrzymując potrzebne mu wsparcie materialne i pomoc. Oznacza to, że jego potrzeby są na bieżąco monitorowane i zaspokajane odpowiednio do ich zasadności i możliwości OPS. Skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku na żywność - w październiku 2016 r., poza zasiłkiem stałym w wysokości 604 zł dysponował także kwotą 280 zł z tytułu przyznanych mu zasiłków celowych, w tym na żywność w kwocie 150 zł, przyznanej decyzją z [...] września 2016 r. W listopadzie i grudniu 2016 r. skarżącemu przelano na konto środki finansowe po 150 zł na zakup żywności, przyznane decyzjami z [[...]] października i [[...]] listopada 2016 r. Także w styczniu 2017 r. skarżący dysponował kwotą 200 zł z tytułu przyznanego i wypłaconego zasiłku celowego na żywność.
W grudniu 2016 r. skarżący otrzymał pomoc żywieniową z Programu Operacyjnego Pomoc Żywieniowa. Skarżący nie przeczył tym ustaleniom. Słuszne jest stanowisko Kolegium, że podstawowa potrzeba bytowa jaką jest zakup żywności, o zaspokojenie której skarżący wystąpił wnioskiem z 24 listopada 2016 r., została zrealizowana przez przyznanie odrębnymi decyzjami zasiłków celowych na żywność. W związku z tym skarżący w ww. okresie co miesiąc dysponował środkami finansowymi przyznanymi mu na ten cel. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że organ decyzją z [...] grudnia 2016 r. przyznał mu zasiłek celowy na leki w kwocie 200 zł, o który skarżący poza zasiłkiem na żywność wystąpił wnioskiem z 24 listopada 2016 r. Tym samym skarżący nie pozostał bez dodatkowego wsparcia finansowego udzielonego mu ze strony organu do tego uprawnionego.
Nie można tracić z pola widzenia faktu, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie (art. 2 ust. 1 ups). Skarżący ma własny stały dochód w kwocie 604 zł z tytułu zasiłku stałego. Regularnie otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, co sam potwierdził w skardze. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywność nie narusza ustawy o pomocy społecznej.
Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego organy nie stwierdziły przekroczenia kryterium dochodowego, wręcz przeciwnie uznały, że kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego w wysokości 634 zł zostało spełnione, gdyż dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, na który składa się zasiłek stały, wynosił 604 zł. W związku z tym wniosek prawidłowo był rozpoznawany w oparciu o art. 39 ups. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego organy mogłyby rozważać jedynie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 ups, co w sprawie nie miało miejsca.
Tym samym otrzymanych zasiłków celowych organ nie wliczył do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie można pominąć faktu, że otrzymywane zasiłki celowe z pomocy społecznej mają wpływ na poprawę sytuacji skarżącego umożliwiając mu zaspakajanie zgłaszanych przez niego potrzeb.
Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzającą nie zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną wywiódł M.F., reprezentowany przez r. pr. M.W., zaskarżając wyrok IV SA/Gl 649/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, art. 7, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny dał uprawnienie w ramach uznania administracyjnego organowi do odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na rzecz skarżącego z uwagi na jego życiową, w tym materialno-bytową, podczas gdy skarżący wypełnił w całości dyspozycję ww. przepisów, w szczególności spełniając formalne warunki odnośnie kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania wnioskowanego zasiłku celowego na zakup żywności;
- 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) - art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1 przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracyjny orzekał w przedmiocie świadczenia nie biorąc pod uwagę całokształtu materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych zgodnie z żądaniem sprecyzowanym w pismach popierających skargę, ponieważ skarżący nie poniósł kosztów zastępstwa procesowego w całości lub w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Mimo, że autor skargi kasacyjnie błędnie wskazał publikator ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z "2018 r., poz. 1508" [który zaczął obowiązywać od dnia 8 sierpnia 2018 r.] ze zm.), to zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (I OPS 10/09).
Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 7, art. 39 ust. 1 i 2 ups (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.).
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że decyzja przyznająca zasiłek celowy (odpowiednio decyzja odmowna) ma charakter uznaniowy. W przeciwieństwie do decyzji związanej, samo spełnienie ustawowych kryteriów nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji pozytywnej dla zainteresowanego. W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący jest osobą uprawnioną do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Z akt sprawy wynika, że skarżący z tej pomocy regularnie korzysta i jest jej świadomy (świadczy o tym choćby skrupulatnie wykonany i dołączony do skargi zestaw pomocy z OPS za 2016 i 2017 r., k. 4-7 akt IV SA/Gl 649/18).
W orzecznictwie trafnie podnosi się, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Istotnym w tej materii jest to, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy obligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci, jednakże jedynie w zakresie określonym limitowanymi środkami pieniężnymi przekazywany przez Państwo na ten cel.
W wyroku z 20.11.2001 r. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok NSA z 28.5.2013 r. I OSK 2132/12, Lex 1557129).
O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 3 ust. 1 ups. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny a nie je wyręcza. Skarżący regularnie otrzymywał pomoc na zakup posiłków lub żywności, co wyczerpująco opisał Sąd I instancji. Nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że arbitralnie wydał zaskarżoną decyzję, nie licząc się z uzasadnionymi potrzebami skarżącego (art. 7 pkt 5 i 6 i art. 39 ust. 1 i 2 ups).
Organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej winny mieć na względzie ograniczenia finansowe, a posiadane fundusze winny rozdzielać sprawiedliwie, stosownie do usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych osób. Organ przyznał skarżącemu liczne zasiłki w różnych przedziałach czasu. Z pewnością skarżący nie jest pozbawiony pomocy, również w zakresie wyżywienia. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wymagał przyznania kolejnego zasiłku celowego na posiłki lub żywność w grudniu 2016 r. bądź styczniu 2017 r. Dlatego organ wydając decyzję odmowną nie naruszył prawa. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej decyzję z [...] marca 2017 r., odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na podstawie wniosku z 24 listopada 2016 r., doprecyzowanego oświadczeniem z 24 lutego 2017 r., nie ma znaczenia, że pomoc przyznana skarżącemu w roku 2017 i I kwartale 2018 r. okazała się niższa niż pomoc przyznana skarżącemu w roku 2016 i I kwartale 2017 r. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "dotychczas wszystkie organy kierowały się jedynie sztywnie pojmowaną zasadą nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym". W istocie organy prawidłowo kierowały się w kontrolowanej sprawie przesłankami art. 3 ust. 3 i 4 ups.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa.
Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Gl 649/18 nie miała miejsca.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy orzekały biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja powtarza za decyzją Prezydenta, że dochód skarżącego w październiku 2016 wyniósł 604 zł (zasiłek stały), zatem nie naruszono art. 8 ust. 4 pkt 2 ups. Faktycznie skarżący dysponował jednak wyższą kwotą, tj. 884 zł, gdyż zostały mu przyznane trzy zasiłki celowe w łącznej kwocie 280 zł (na zakup posiłku lub żywności - 150 zł, na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków - 100 zł, na zakup środków czystości - 30 zł).
W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 kpa). Umożliwia on ocenę sytuacji finansowej skarżącego (została ona opisana w zaskarżonej decyzji przez określenie dochodu skarżącego w październiku 2016 r. i łącznej kwoty przyznanych zasiłków celowych). Skarżący jest beneficjentem szeregu świadczeń z pomocy społecznej. Organ z urzędu monitoruje sytuację skarżącego (np. aktualizacja wywiadu z 10 listopada 2016 r., arkusz pomocniczy do ustalania dochodów w rodzinie z 14 grudnia 2016 r.), skarżący sam też dostarcza organowi licznych informacji o swej sytuacji (oświadczenie strony z 10 października 2016 r. i dalsze liczne oświadczenia złożone w trybie 75 § 2 kpa; oświadczenie o stanie majątkowym z 10 listopada 2016 r.; oświadczenie o osiągniętym dodatkowym dochodzie z 10 listopada 2016 r.). Organ jest tym samym na bieżąco zaznajomiony z kondycją majątkową i osobistą skarżącego.
Art. 8 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) składa się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 8 kpa", powiązany z art. 3 § 1 ppsa, nie nadawał się do rozpoznania (pkt 2 skargi kasacyjnej).
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wniosek wraz z właściwym oświadczeniem.