Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 724/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2009 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego. Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] listopada 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekającą, iż stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 ust. 1 pkt 2 k.p.a. jest niemożliwe, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Starosta orzekając o uprawnieniu do realizacji różnicy wartości ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa – oparł się na przepisach art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (uwzględniając zmianę z 21 sierpnia 2001 r. Dz.U. Nr 90, poz. 999).
Wojewoda Zachodniopomorski, jak również Minister Skarbu Państwa zasadnie podnieśli, że decyzja Starosty Kołobrzeskiego dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Starosta uznał bowiem, że A. S. przysługuje prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju przez T. P. na podstawie przedłożonego testamentu.
Zgodnie z ww. art. 212 ust. 1 na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. W myśl natomiast ust. 5 tego artykułu, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione.
Sąd uznał zatem, że stwierdzenie uprawnienia do ekwiwalentu na rzecz A. S. za mienie pozostawione poza granicami państwa Polskiego przez T. P. na podstawie przedłożonego testamentu, bez przeprowadzenia postępowania spadkowego, rażąco naruszyło prawo. W aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego, że przedłożony testament z 1939 r. wywarł skutki prawne. Takim dokumentem jest tylko postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Orzeczenie to, zgodnie z art. 1025 § 2 k.c., statuuje domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Jest ono skuteczne wobec wszystkich, a jego obalenie jest możliwe tylko w drodze postępowania przed sądem spadku z tytułu dziedziczenia.
Należy dodać, że orzecznictwo sądów stoi na stanowisku, iż prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili śmieci spadkodawcy, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje domniemanie z art. 1025 § 2 k.c. Ponadto zgodnie z art. 1027 k.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Zatem z brzmienia tego art. należy wyciągnąć również wniosek, iż udowodnienie praw wynikających z dziedziczenia wobec osoby trzeciej może nastąpić jedynie poprzez przedstawienie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00 (ONSA 2003, nr 2, poz.
64) stanowiącym, że: "Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych".
Zatem, skoro organ administracji nie może ustalać kręgu spadkobierców, a jedynym dokumentem na potwierdzenie tego faktu jest prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, to uznanie przez Starostę Kołobrzeskiego A. S. i I. S. za spadkobierców T. P., w postępowaniu zakończonym decyzją z 2001 r., stoi w oczywistej sprzeczności z ust. 5 art. 212 o gospodarce nieruchomościami, a przyznanie uprawnień, w myśl przepisu ust. 1 tego art., osobie legitymującej się jedynie testamentem – stanowi rażące naruszenie prawa.
Sąd stwierdził także, że wobec dwukrotnego zrealizowania rekompensaty, na kwotę 755.950 zł, na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 września 1992 r. repertorium A nr 1418/1992 (zakup lokalu mieszkalnego) i z dnia 4 lipca 2002. repertorium A nr 8844/2002 (nabycie udziału w części prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości zabudowanej położonej w Kołobrzegu), organ prawidłowo uczynił nie stwierdzając nieważności decyzji – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja z 2001 r. wywołała bowiem nieodwracalne skutki prawne.
Sąd stwierdził, że organ prawidłowo orzekł w sprawie. Rzetelnie i wszechstronnie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł o oddaleniu sprawy.
A. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
- 2) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i oddalenie skargi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprze jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wojewoda Zachodniopomorski jak również Minister Skarbu Państwa zasadnie podnieśli, że decyzja Starosty Kołobrzeskiego dotknięta jest wadą bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Minister Skarbu Państwa w toku wydania decyzji z dnia [...] marca 2009 r. naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, co nie zostało przez Sąd I instancji uwzględnione.
Skarżący podnosi, że Minister Skarbu Państwa, jak też Wojewoda Zachodniopomorski nie wyjaśnił, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie w 2001 r. – pismo skarżącego z [...] września 2001 r., następnie z [...] listopada 2001 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji określającej pozostałą do zrealizowania różnicę wartości ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez poprzednika prawnego skarżącego we Lwowie, a było jedynie wnioskiem o wyliczenie pozostałej kwoty zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z [...] sierpnia 1992 r. – [...] po denominacji złotego.
Zdaniem skarżącego organ administracji naruszył art. 156 § 1 pkt 3 i nie zastosował wskazanego przepisu, pomimo tego że był zobowiązany do stwierdza nieważność decyzji, bowiem sprawa dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z [...] sierpnia 1992 r. – [...].
Zdaniem skarżącego organ administracji naruszył art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzając, że decyzja Starosty Kołobrzeskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, niemniej nie można stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ pominął przy tym treść art. 156 § 1 pkt 3 i nie zastosował wskazanego przepisu, pomimo tego że był zobowiązany do stwierdza nieważność decyzji, bowiem sprawa dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z [...] sierpnia 1992 r. – [...].
Skarżący podnosił, że w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z [...] sierpnia 1992 r. – [...], w której ustalono, że wartość pozostawionego mienia za granicą wynosi 1 574 154 zł. Z wskazanej kwoty wnioskodawca wykorzystał 755 950 zł, tj. 80 000 zł – nabył lokal mieszkalny w Kołobrzegu i budynek mieszkalny w Kołobrzegu o wartości 675 950 zł.
W tym stanie rzeczy do wykorzystania pozostała kwota, tj. 818 204 zł.
Skarżący podnosił, że wskazana decyzja jest ostateczna, nie była zmieniana, uchylana ani też nie stwierdzono jej nieważności. Zatem decyzja Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z [...] sierpnia 1992 r. – [...] jest wiążąca.
Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. Organ wywodził wobec stanowiska przedstawionego w skardze z dnia 1 lutego 2010 r., iż pismo skarżącego z dnia [...] września 2001 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji określającej pozostałą do zrealizowania różnicę wartości ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez poprzednika prawnego, a było jedynie wnioskiem o wyliczenie pozostałej kwoty zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia [...] sierpnia 1992 r. po denominacji złotego. Zdaniem organu wniosek dotyczył ponownego wyliczenia ekwiwalentu przysługującego A. S. pomniejszonego o wartość lokalu mieszkalnego nabytego w 1992 r. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zgodnie z art. 13 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
Nr 169, poz. 1418 ze zm.) zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równiej 20% wartości tych nieruchomości, a wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Tymczasem skarżący zrealizował rekompensatę w wysokości równej blisko połowie wartości pozostawionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej mienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podjętej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, którego rodzaje wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie jednego z rodzajów kwalifikowanego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym najdalej idącą podstawą stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaliczenie do najdalej idącej podstawy tego naruszenia prawa jest uzasadnione tym, że w przepisach prawa co do tego naruszenia nie została wprowadzona przesłanka przedawnienia wyłączająca dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę zgodności z prawem decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...]. marca 2009 r. nr [...] ([...]) stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Kołobrzeskiego z [...] listopada 2001 r. nr [...] orzekającej, że A. J. S. uprawniony jest do realizacji różnicy wartości ekwiwalentu za mienie pozostawione w mieście Lwów w związku z wojną 1939 r. – w kwocie 675.950 zł. Organy administracji publicznej ustaliły, że zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zastosowanie najdalej idącej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na uznanie za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł wydanie decyzji z [...] listopada 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli decyzja, której nieważność stwierdzono lub stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa, dotknięta jest kilkoma rodzajami kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczającą podstawą zastosowania sankcji nieważności lub stwierdzenia naruszenia prawa jest wskazanie jednej przesłanki wyliczonej w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawa stwierdzenia nieważności zastosowana w sprawie może prowadzić do naruszenia reguł kontroli zgodności z prawem, jeżeli Sąd nie uwzględnił, że zastosowany rodzaj naruszenia prawa, przy wystąpieniu innych ciężkich naruszeń prawa, obwarowany jest przesłanką przedawnienia, tym samym wyłączając dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności.
W sprawie Sąd ustalił zastosowanie najdalej idącej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – rażącego naruszenia prawa. Nierozważnie innych rodzajów naruszenia prawa nie stanowi naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie rozważnie zatem czy w sprawie nie występuje również przesłanka nieważności decyzji wyliczona w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzasadnia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucając niewłaściwe zastosowanie i wadliwe stwierdzenie, że decyzja Starosty Kołobrzeskiego z [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wyprowadzono, że w sprawie ta podstawa nieważności nie wystąpiła. Nie podważono ustaleń stanu faktycznego, które dały podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 212 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę Kołobrzeskiego, tj. [...] listopada 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Postawienie zarzutów w zakresie, który nie był przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie jest zasadny.
Nie jest też zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia dwie przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: – przesłanka przedawnienia oraz przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. W sprawie skarżący zrealizował uprawnienie, w którego następstwie powstały skutki cywilnoprawne. W przypadku gdy z decyzji dotkniętej nieważnością jednostka wyprowadziła korzystne dla siebie skutki prawne tylko ona na drodze cywilnoprawnej może podważyć te skutki.
W sprawie strona skarżąca tych skutków nie podważyła, a organ dla ochrony jej praw nabytych wyprowadził przesłankę negatywną wyłączającą stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych względów nie można zarzucić niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że przesłanka ta wiąże też przy ograniczeniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.