Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. oddalił skargę M. S., L. S. i M. S., właścicieli Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "S." Spółka cywilna, na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogi i nałożenia kary pieniężnej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] nakazał M., L. i M. S. przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 28 Zator - Medyka w [...] oraz nałożył na wymienionych karę pieniężną w wysokości 13.028,12 zł za samowolne zasypanie ziemią rowu drogowego. Powyższa decyzja, wydana na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.), § 11 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 i § 10b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), została - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] nr [...].
W motywach tych rozstrzygnięć Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, iż protokół oględzin z dnia 23 maja 2002 r. potwierdził fakt wykonania zjazdu oraz zasypania rowu w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Karę pieniężną obliczono zaś przy uwzględnieniu okresu zajęcia pasa drogowego, powierzchni zajętego pasa drogowego, stawki opłaty za 1 m2 dziennie oraz wskaźnika wzrostu cen towarów i usług GUS.
Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] złożyli M., L. i M. S. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili, że ustalenia faktyczne zostały dokonane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie "jednostronnie" przygotowanej wizji lokalnej, która, mimo zapewnień, nie została powtórzona. Ponadto niezasadnie uznano, iż skarżący bezprawnie zajęli pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "S." nie dokonało zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, ponieważ nie zagospodarowało tego pasa na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi. Skarżący wykonali jedynie czynności zmierzające do uporządkowania drogi "gospodarczej" oraz zlikwidowali "dziki zjazd" na drogę krajową nr 28. Powyższe działania nie wiązały się z zasypaniem rowu drogowego, ponieważ w tym czasie rów taki nie istniał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. oddalił skargę M., L. i M. S. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że istniejący stan faktyczny można uznać za należycie wyjaśniony, bowiem strony nie kwestionowały prawidłowości sporządzenia protokołu z oględzin, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący nie negowali również faktu wykonania prac w obrębie pasa drogowego i nie twierdzili, że dysponowali zgodą zarządcy drogi na ich wykonanie. Ze zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej wynika, że w ramach podjętych czynności skarżący umieścili pod wykonanym zjazdem rurę przepustową.
Ponadto przyznali, że dokonali wyplantowania terenu po jednej stronie zjazdu. Powyższe fakty oraz dokumenty, przedstawione także przez samych skarżących, dowodzą, że weszli oni z pracami w pas drogowy celem zasypania rowu i wyplantowania terenu bez zezwolenia zarządcy drogi. Pozostaje to w sprzeczności z twierdzeniem stron, jakoby w miejscu wykonania zjazdu nie istniał rów drogowy. Uchybieniem organu było natomiast niewyznaczenie skarżącym terminu i miejsca do zapoznania się z materiałem dowodowym. Naruszenie to nie miało jednak, w ocenie Sądu I instancji, istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M., L. i M. S., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu, że skarżący dokonali czynności wymagających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego,
- 2) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej P.p.s.a.), poprzez stwierdzenie, iż niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i niewyznaczenie im terminu oraz miejsca zapoznania się z materiałem dowodowym, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślili, że zezwolenie zarządcy drogi wymagane jest na czynności niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Prac wykonanych przez skarżących nie można natomiast zakwalifikować do żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych czynności, wymagających uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Działania te polegały tylko na uporządkowaniu, wyplantowaniu i wyrównaniu terenu oraz na likwidacji dzikiego zjazdu, a nie zasypaniu rowu. W spornym miejscu od 1999 r. istniał wjazd z drogi krajowej na starą drogę z ul. [...], a nie rów, który skarżący mieli zakopać.
Zarzucono ponadto, że brak możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż de facto pozbawił ich wpływu na ustalenie stanu faktycznego, który stał się podstawą późniejszych rozstrzygnięć. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż organ przyjął sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż postępowanie to było tylko formalnością i nie pozwoliło skarżącym na obronę swego stanowiska. W związku z tym, zdaniem skarżących, należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, a Sąd I instancji utrzymując ją w mocy naruszył art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd I instancji.
Nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 259). Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia właściwych norm prawa materialnego i procesowego.
Z uwagi na taki zakres kontroli Sądu II instancji oraz ścisłe wymagania stawiane skardze kasacyjnej ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski. Powierzenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej pełnomocnikowi z profesjonalną znajomością przepisów prawa miało zapewnić jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Stosownie do art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa - rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu, podpunktu) ustawy, który, zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony, a ponadto wyjaśnić na czym naruszenie to polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sad Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie ma prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna. Nie jest też zobowiązany ani też uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów czy niedokładności skargi kasacyjnej sporządzonej przez wykwalifikowanego prawnika.
W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej jako jej podstawa wskazany został zarzut naruszenia przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Powołany artykuł składa się z 3 punktów (pkt. 1, 2 i 3), zaś punkt 1 zawiera trzy podpunkty: a, b i c. Dotyczą one różnych naruszeń prawa, co dla profesjonalisty sporządzającego skargę kasacyjną powinno być rzeczą oczywistą. Mimo tego w petitum skargi kasacyjnej jej autor nie podał, o który dokładnie przepis powołanego artykułu chodzi. Tak postawiony zarzut nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowiono natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, że takie uzasadnienie zarzutu w ogóle nie odnosi się do przesłanek, o którym mowa w powołanym przepisie. Przepis art. 145 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu stwierdzić, że decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzenie przez sąd wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania) a jednocześnie stwierdzenia okoliczności (upływ terminu przedawnienia, wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych) uniemożliwiających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie przypadek taki nie miał miejsca. WSA w Krakowie oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną, gdyż w jego zdaniem naruszenie art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Takiej oceny w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Sąd I instancji nie stosował i w powyższej sytuacji nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. Nie mógł zatem naruszyć tego przepisu.
W związku z zarzutem naruszenia art. 40 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.) należy przypomnieć, że istotą sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej jest badanie zaskarżonego aktu według stanu prawnego z dnia jego podejmowania. Powołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowił, że zarządca drogi może zmienić warunki określone w zezwoleniu lub cofnąć zezwolenie ze szczególnie ważnych powodów, niedających się przewidzieć w chwili wydania zezwolenia. Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła w ogóle wydania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. Zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją orzeczono o przywróceniu pasa drogowego i karze pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowił art. 36 i art. 40 ust. 4, a nie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Skoro wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis nie miał w ogóle w sprawie zastosowania, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł go naruszyć przez błędną jego wykładnię. Na marginesie należy zauważyć, że art. 40 ust. 2 ustawy został w istotny sposób zmieniony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2003 r., Nr 200, poz. 1953), a zatem prawie półtora roku po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.