Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1778/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydanej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów z numerem [...], położonej w P. w Gminie M., na rzecz R. i K. W., a zainicjowane przez Agencję Nieruchomości Rolnych..
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdził, że ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych nie posiadając interesu prawnego, nie była stroną postępowania, wszczętego z wniosku R. i K. W., skutkowało to uznaniem, wniesionego przez nią odwołania, za bezprzedmiotowe. Okoliczność ta z kolei stwarzała obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej przedstawiona decyzję, Agencja Nieruchomości Rolnych domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego. W ocenie skarżącej, działając na rzecz Skarbu Państwa posiadała ona interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczyło ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie zaś Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nieruchomości wchodzącej w skład w/w Zasobu, było całkowicie nieuzasadnione a ponadto uniemożliwiało skarżącej ochronę interesów Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. NR 153, poz. 1270 ze zm.) - nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania takiej decyzji jest starosta.
W/w ustawa nie określa przy tym, czy zadania nałożone przez nią na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.).
Sąd podkreślił też, że ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu praw - w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (....) - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego, bowiem w ustawie nie uregulowano w tym zakresie właściwości organu odwoławczego.
Rozważając zatem właściwość organu odwoławczego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decyzje przekształceniowe, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami wydawanymi w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określającym kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W myśl z kolei art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Sąd Wojewódzki wskazał też, że przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Choć tego rodzaju przepisu nie zawiera ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) to – w ocenie Sadu Wojewódzkiego - wykładnia systemowa prowadziła do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.
Tego rodzaju rozumowanie Sąd wyprowadził z faktu, że ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu... (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, iż zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda.
Mimo zatem, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) takich przepisów nie zawiera to - poza argumentacją prawną przedstawioną na wstępie – brak było również – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian, co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia przedmiotowych praw, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście - jako organowi jednostki samorządu terytorialnego.
Konkludując, Sąd Wojewódzki podkreślił, że skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie mają charakteru zadań starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej to samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
W tych warunkach Sąd uznał, że ponieważ zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, to wobec tego, organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości winien być wojewoda.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wskazując jako jej podstawy na art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konkretyzując zarzuty skarżący wskazywał na obrazę:
- 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił przy tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była błędna i ponadto nie uwzględniała orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do problematyki właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach, w których przedmiotem orzekania przez starostę jest mienie stanowiące własność Skarbu Państwa.
Skarżący kasacyjnie powołując się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w szeregu orzeczeniach, zapadłych w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji starosty wydanej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa akcentował, że w orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał właśnie - jako właściwe do rozpoznania odwołania - samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda bowiem jest organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez starostę, ale tylko gdy ustawa tak stanowi (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Takiego zaś przepisu nie zawiera ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W tej sytuacji zatem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - powinien skargę Agencji Nieruchomości Rolnych oddalić a nie stwierdzać nieważność zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego przyjmując błędnie, że w sprawie zachodziła przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska twierdziła, że Kolegium nie wykazało istotnego wpływu uchybienia przepisom prawa procesowego na wynik sprawy, wskazując jedynie na błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdzono, że w stosunku do niego nie został prawidłowo sformułowany wniosek kasacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzutom zaś zarzutom nie można odmówić słuszności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że – wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną był on uzasadniony.
W przedmiotowej sprawie brak bowiem było, po pierwsze podstaw do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez te decyzję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., po drugie zaś, o ile stwierdzenie nieważności decyzji przez Sąd czyniło zbędnym odniesienie się przezeń do treści zarzutów podniesionych w skardze, o tyle w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisu art. 156 § 1 pkt k.p.a., zachodziła konieczność wszechstronnego zbadania jej legalności, co nie zostało w sprawie uczynione.
Odnośnie natomiast naruszenia prawa materialnego zauważyć wypada, że postawą stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania odwoławczego było uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, co w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bowiem zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miały charakteru zadań starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - lecz były zadaniami z zakresu administracji rządowej - to samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) nie było organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Stanowisko to nie było jednak trafne.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tego powodu, w przypadku wydania decyzji przez starostę, organ ten jest generalnie uprawnionym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
W tym miejscu należy stwierdzić, że omawiana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewiduje żadnych przepisów szczególnych, z których wynikałaby właściwość, innego niż kolegium, organu odwoławczego.
Wprawdzie istotnie art. 9a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale regulacja ta odnosi się tylko do spraw wskazanych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia – w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym – jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Jeśli więc brak w tym zakresie przepisu szczególnego, to organem wyższego rzędu w stosunku do starosty jest nadal samorządowe kolegium odwoławcze.
Nadmienić wypada, iż okoliczność, że w przywołanej przez Sąd Wojewódzki, poprzednio obowiązującej, ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, istniał taki przepis szczególny w postaci art. 6a, który stanowił że organem odwoławczym od przedmiotowej decyzji starosty jest wojewoda, pozostaje bez wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem – jak wyżej wspomniano – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązująca obecnie w tej materii, tego rodzaju regulacji nie zawiera.
Wskazać też wypada, że przedstawiony wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało wyrażone w postępowaniach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy organem wojewódzkim a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji rozstrzygających o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 maja 2008, sygn. akt I OW 7/08, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 112/07, 16 stycznia 2008 r. I OW 117/07, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 116/07, 17 października 2007 r. sygn. akt I OW 56/07).
W tych warunkach uznając, że skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach - na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd administracyjny orzekł jak w sentencji.