Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1041/13, na skutek skargi M. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
M. C. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2012 r. wystąpiła do Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 1343R Gnojnica-Broniszów na działkę budowlaną nr [...] w G..
Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Decyzja ta uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu z ww. drogi powiatowej na działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję wskazując, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność wymaganej widoczności wjazdu na drogę, czy natężenia ruchu. Nadto protokół z oględzin stanowi wyłącznie notatkę służbową dokonaną przez pracowników organu. Kolegium wskazało, że Starosta winien w sposób prawidłowy i odpowiadający przepisom przeprowadzić oględziny w terenie oraz rozważyć jedoczesne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu umożliwienia stronie zaprezentowania jej stanowiska oraz ustalenia ewentualnych parametrów technicznych wnioskowanego zjazdu. Dokładniejszego wyjaśnienia wymaga również okoliczność dotycząca bezpieczeństwa ruchu na danym odcinku drogi w związku z ewentualnym nowym zjazdem. W tym celu można ewentualnie zasięgnąć opinii policji.
Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ponownie odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonych oględzin w terenie wynika, że działka nr [...] położona jest w R. przy ul. R. po stronie wschodniej pasa drogowego drogi powiatowej nr 1343R Gnojnica-Broniszów i jest skomunikowana z drogą powiatową poprzez dwa istniejące zjazdy. Droga nr 1343R jest drogą publiczną (powiatową), klasy technicznej Z. Na przedmiotowym odcinku droga ta przebiega w terenie zabudowanym i przeznaczonym pod dalszą zabudowę, co wynika z analizy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Ropczyce, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr XL/402/2001. Starosta zwrócił uwagę, że zdecydowano dać prymat interesowi społecznemu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza, że interes strony jest w pełni zaspokojony w związku z faktycznym i w pełni komfortowym dostępem do drogi publicznej poprzez dwa istniejące zjazdy z drogi powiatowej do działki nr [...].
Podniesiono, że wykonanie każdego kolejnego zjazdu to stworzenie dodatkowego punktu kolizji na drodze, zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, zwłaszcza w połączeniu z ciągle wzrastającym natężeniem ruchu drogowego oraz w związku z geometrią drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania M. C., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Organ stwierdził, że dążenie do ograniczenia liczby zjazdów w świetle ustalenia, że na działkę nr [...] istnieją już dwa zjazdy z przedmiotowej drogi, stanowiło dopuszczalny i istotny powód odmowy wydania zezwolenia na jego lokalizację. Kolegium podało, że choć podany powód sam w sobie mógł być podstawą do odmowy wydania zezwolenia, to jednak istotne są również względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że wpływ na bezpieczeństwo na drodze publicznej mieć będzie to, że planowany zjazd zlokalizowany ma być w pobliżu łuku drogi, konieczność zaś wyjeżdżania z działki nr [...] planowanym zjazdem przy zastosowaniu manewru cofania, znacznie ograniczyłoby możliwość kierowcy obserwowania sytuacji na drodze. Zdaniem Kolegium, ustalenia dokonane w toku oględzin dokonanych w dniu 10 maja 2013 r. są wystarczające dla uznania, że widoczność związana z planowanym zjazdem jest nie wystarczająca.
Jak wynika z tych ustaleń, patrząc w lewo widoczność ta wynosi 67 m, a dalej brak jest widoczności z uwagi na łuk. Starosta uznał, że ta okoliczność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu, gdyż kierowca miałby mocno ograniczone pole widzenia przy wyjeżdżaniu z posesji. Kolegium oceniło, że zebrany materiał dowodowy jest pełny i spełnia wymogi określone w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", a decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję M. C. wniosła o "stwierdzenie opieszałości SKO w rozpatrywaniu sprawy i przekroczenie terminów rozpatrzenia odwołania" oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem:
- 1) art. 7 k.p.a., z uwagi na niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego i pominięcie istotnych faktów, w tym wydania decyzji lokalizacji zjazdu na przylegającą działkę nr 1857. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie powoduje brak wydania warunków lokalizacji zjazdu i postój samochodów osobowych na istniejących mostkach;
- 2) art. 6 k.p.a., poprzez brak dowodów świadczących o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto organy obu instancji nie odniosły się w sposób prawidłowy do zebranych dowodów, ustalając rzeczywistą klasę drogi, prędkość projektową miarodajną, a tym samym wymaganą widoczność,
- 3) art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej z powołaniem się na manewr cofania, w sytuacji kiedy decyzję taką wydano dla działki nr 1857, przylegającej do zjazdu na działkę [...], a oba zjazdy posiadają takie same warunki terenowe i parametry związane z widocznością. a tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszenie prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak wskazuje się w art. 4 pkt 8 tej ustawy, przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 29 ustawy o drogach publicznych mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ może wydać decyzję odmowną, która będzie pośrednio ograniczać możliwość pełnego korzystania z nieruchomości przez właściciela. Łagodzić to może ustanowienie prawa służebności względem nieruchomości sąsiednich posiadających zjazd publiczny. Wyrażenie przy tym zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r." Przepis § 9 tego rozporządzenia reguluje warunki stosowania zjazdów, które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi.
Sąd podał, że organ odwoławczy ustalił, iż droga publiczna nr 1343R jest drogą powiatową, klasy technicznej Z. W aktach sprawy, poza notatką służbową (protokołem) z dnia 21 stycznia 2013 r., w której zawarte jest stwierdzenie o klasie drogi, brak jest na tę okoliczność jakiegokolwiek dokumentu. Skarżąca kwestionuje tę oko9liczność z powołaniem się na szerokość jezdni i wskazuje na inną klasę drogi, tj. L. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. drogi powiatowe powinny mieć parametry techniczne i użytkowe drogi klasy G, Z i wyjątkowo L. Z samego powiatowego charakteru drogi nie można więc wnioskować o jej klasie. Ma to znaczenie w sprawie, gdyż z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ odwoławczy z powołaniem się na ten przepis ocenił, że na przedmiotowym odcinku droga przebiega w terenie zabudowanym i przeznaczonym pod dalszą zabudowę, co wynika z przeprowadzonej analizy dokumentu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ropczyce" przyjętego uchwałą Nr XL/402/2001 Rady Miejskiej w R., jednak dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, choć powinien zostać dołączony. Sąd nie ma zatem możliwości odniesienia się do zarzutów skargi w tym zakresie.
Sąd wskazał ponadto, że skarżąca podniosła w odwołaniu, iż wątpliwe jest stanowisko organu co do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z jej wnioskiem, a to wobec wyrażenia zgody przez organ na taki zjazd do sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, mimo że organ I instancji wyjaśnił motywy, dla których wyraził zgodę na zjazd do sąsiedniej nieruchomości. Rozważania o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na odległość od łuku drogi i ograniczenie widoczności, zwłaszcza przy cofaniu z projektowanego zjazdu bez odniesienia się do przyczyn, dla których zjazd z działki położonej bliżej tego łuku nie narusza zasad bezpieczeństwa są nie do zaakceptowania. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, a decyzja, zwłaszcza odmowna winna być szczególnie precyzyjnie uzasadniona.
W ocenie Sądu, nieprawidłowe jest twierdzenie, że istnienie dwóch zjazdów do nieruchomości uzasadnia wydanie odmownej decyzji co do zjazdu trzeciego. Powyższe nie ma bowiem uzasadnienia w przepisach prawa. Liczba istniejących już zjazdów do posesji może być argumentem za tym by szczególnie wnikliwie rozważyć potrzebę lokalizacji trzeciego zjazdu, jednak konieczne jest jednocześnie rozważenie interesu strony wnioskującej o ten zjazd, przyczyn, dla których zwraca się ona o wyrażenie nań zgody (art. 77 k.p.a.). Następnie konieczne jest skonfrontowanie go z interesem społecznym wyrażającym się przede wszystkim w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 77 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.).
Sąd wskazał, że Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji § 113 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. oraz załącznika nr 2 do niego, nie wyjaśniło, czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie, a jeśli tak, dlaczego argumentacja odwołania w tym zakresie jest chybiona. Skwitowanie przez organ ww. zarzutu brakiem dobrej widoczności z uwagi na bliskość łuku drogi, bez odniesienia się do treści normy oznacza, że organ zarzutu tego nie rozpoznał.
Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy ponownie przeanalizował materiał dowodowy i go rozpatrzył. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z. art. 140 k.p.a. co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno przy tym zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, reprezentowane przez r.pr. K.H., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez sformułowanie niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania do załatwienia sprawy administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nakazał organowi odwoławczemu dołączenie do akt niniejszej sprawy, akt innego postępowania, dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu na działkę sąsiednią. Powyższe, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd nie wyjaśnił w jakim trybie organ ma wystąpić do organu I instancji o akta innej przedmiotowo sprawy, a następnie w jakim trybie ma dokonać badania akt dwóch niezależnych spraw administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 30; wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 260/12, LEX nr 1329705).
Powołany przepis zawiera przy tym regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W niniejszej sprawie, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił zastosowane przepisy prawa, jak również uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie upatruje natomiast naruszenia powyższego przepisu, co jasno wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w niewykonalnych wskazaniach co do dalszego postępowania. Kolegium dalej podniosło, że Sąd I instancji "nakazał dołączyć do akt sprawy konieczne dokumenty i akta sprawy, w szczególności akta sprawy o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do sąsiedniej nieruchomości", a także że Sąd nie wyjaśnił przy tym w jakim trybie organ ma wykonać takie zalecenia, czy też co ma uczynić z ww. aktami po ich uzyskaniu do sprawy będącej przedmiotem odwołania M. C..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest bowiem stwierdzenia, że organ odwoławczy powinien dołączyć do akt niniejszej sprawy dokumenty i akta dotyczące nieruchomości sąsiedniej. Sąd zarzucił jedynie organowi odwoławczemu, że nie odniósł się on do zarzutów odwołania dotyczących wyrażenia zgody na zjazd z nieruchomości sąsiedniej, położonej bliżej łuku drogi, mimo że organ I instancji zajął w tej kwestii stanowisko. Powyższe, zdaniem sądu wojewódzkiego, skutkowało dowolnością rozstrzygnięcia, które w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego powinno być szczególnie precyzyjnie uzasadnione.
W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a okazał się być nieuzasadniony. Jednocześnie, z uwagi na zakreślenie przez skarżącego kasacyjnie granic zaskarżenia wyłącznie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się ani do dokonanej przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wykładni przepisów powołanych w uzasadnieniu wyroku, ani też do pozostałych wytycznych, bowiem nie były one przedmiotem skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.