Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 141/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M.B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2021 r., nr SKO.82.1794.2021, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza D. z dnia 9 listopada 2021 r., znak: DŚR-A.4702.43.1.2020.21.O, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 19 lipca 2021 r. M.B. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią J.B. posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. Burmistrz D. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 30 września 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Burmistrz D. odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), a mianowicie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Rozstrzygając co do tej kwestii organ I instancji miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność powyższego przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże uznał, iż skoro w oparciu o powyższy wyrok nie dokonano żadnych działań ustawodawczych dotyczących tej regulacji, to przepis winien być stosowany w obowiązującym brzmieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
SKO odnosząc się do zastosowanej przez organ I instancji podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na opisany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16) uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Niezależnie od błędnego stanowiska organu I instancji w powyższym zakresie, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.
Organ II instancji powołał się na przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki, która jest wdową, ma troje żyjących dzieci, z których dwoje nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że odwołującej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawną babcią, świadczenie może przysługiwać jeżeli zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki nad matką dzieci będą legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Na powyższą decyzję odwołująca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem TK, powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od daty wejścia w życie wyroku TK wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 1 a u.ś.r.
Odnosząc się do wykładni powyższych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19. W przedmiotowym orzeczeniu uznano, że wykładnia językowa omawianych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny.
W związku z powyższym WSA wskazało, iż czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad matką.
Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że tylko jedno z dzieci osoby wymagającej opieki – córka Teresa – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast córka P. przebywa za granicą i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a syn F. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym zatem jest, że osoba wymagająca opieki, legitymująca się orzeczeniem o uznaniu za osobę w znacznym stopniu niepełnosprawną, ma dwoje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
WSA zauważyło, że fakt wykonywania pracy zarobkowej za granicą przez osoby zobowiązane do alimentacji z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia od obowiązku alimentacyjnego, niemniej nie przesądza również automatycznie, że po ich stronie nie zachodzą inne uniemożliwiające to przeszkody o charakterze obiektywnym. I chociaż w orzecznictwie uznaje się wprawdzie, że wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18) to wydaje się oczywiste, że w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki. Nie zostało to jednak przez organy w żaden sposób zweryfikowane.
Ponadto, Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego uzasadniającego wydane rozstrzygnięcie, z którego ponad wszelką wątpliwość wynikałoby, że dzieci osoby wymagającej opieki – F. i P. – są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki (czy to w formie osobistych starań, czy też dostarczania środków na sfinansowanie opieki) oraz że uzyskanie od nich na czas potrzebnych do tego środków jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Podkreślono, iż należy rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki, aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką.
Mając na względzie powyższe, WSA uznał wydane w sprawie rozstrzygnięcia za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię:
- a. polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki możliwe jest w sytuacji, gdy pełnoletnie dzieci osoby wymagającej opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz obiektywnie nie są w stanie tej opieki sprawować, a opiekę tę sprawuje osoba spokrewniona w dalszym stopniu – wnuczka, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu nakazuje przyjąć, iż ustawodawca uznał za konieczne, by ocena czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki wykonywać rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez wyspecjalizowany organ;
- b. prowadzącą do nieznajdującego oparcia w tejże regulacji roszczenia prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w tym artykule ze względu na sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą o sytuację, w której pełnoletnie dzieci osoby wymagającej opieki żyją i nie muszą legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie braku możliwości sprawowania przez nie opieki nad osobą niepełnosprawną mają być czynione samodzielnie przez organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z naruszeniem swojej właściwości;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy administracji rozstrzygnęły sprawę z naruszeniem art. 17 ust. 4 u.ś.r. oraz bez przeprowadzenia wymaganego postępowania dowodowego, podczas gdy organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. i zasadnie odmówiły skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że pełnoletnie dzieci osoby wymagającej opieki żyją i dwoje z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to rozstrzygnięcie Sądu byłoby odmienne – zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;
- b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.
Na tle wykładni powyższych przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w tej sytuacji matką), to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji babcią) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od jego literalnej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta posiada dwoje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"
- - (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności.
Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka.
Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.
Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust. 1a u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż dzieci. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od M.B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.