Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 743/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy P., decyzją z dnia 7 marca 2012 r., nr [...], działając na wniosek A. K. – właściciela zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K. gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w wyniku którego powstała m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0227 ha wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr 6KDZ/w.
Pismem z 22 marca 2012 r. A. K. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego o niezwłoczne wyznaczenie terminu spotkania, celem uzgodnienia wysokości odszkodowania, na co Zarząd Województwa, pismem z 4 kwietnia 2012 r., wyjaśnił, iż wnioski o wypłatę odszkodowania rozpoznawane są w kolejności wpływu, zaś sprawa A. K. ma nr 173.
Pismem z 22 kwietnia 2012 r. A. K. ponownie zwrócił się o niezwłoczne powiadomienie o terminie uzgodnień w sprawię ustalenia odszkodowania, zaś organ, pismem z 10 maja 2012 r., przedstawił informację, iż wnioski rozpoznawane są chronologicznie.
Starosta Piaseczyński, działając na wniosek A. K. z 12 czerwca 2012 r., decyzją z [...] listopada 2012 r., ustalił odszkodowani w kwocie 22.838 zł na rzecz A. K. za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...], będącą własnością Województwa Mazowieckiego, do wypłaty zobowiązując Województwo Mazowieckie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Marszałek Województwa Mazowieckiego.
Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał: Próby podejmowane przez byłego właściciela nieruchomości nawiązania negocjacji z Zarządem Województwa Mazowieckiego zakończyły się negatywnie. Zarząd Województwa Mazowieckiego nie podjął bowiem rokowań na wezwanie właściciela nieruchomości. Sytuacja zatem, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia, pomimo czynionych starań, należało uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Stwarzało to możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego. Ponadto sporządzony operat szacunkowy, który stał się podstawą decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, odpowiadał wymogom, wynikającym z przepisów obowiązujących w dniu jego sporządzenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając naruszenie:
- – art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację, tj. uznanie za prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę Piaseczyńskiego i wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganych powyższym przepisem rokowań w drodze cywilnej w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wojewódzką;
- – naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie rozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że Województwo Mazowieckie nie wyraziło woli prowadzenia rokowań z wnioskodawcą.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zainicjowane wnioskiem A. K., było w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione, bowiem należało podzielić pogląd Wojewody, że uznanie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, iż negocjacje będą prowadzone w kolejności wpływu wniosku (w niniejszym przypadku nr 173), przy założeniu, iż organ rozpoznaje rocznie około 30 wniosków, daje okres oczekiwania wynoszący prawie 6 lat, a to oznaczało de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia właściciela prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w jakimkolwiek rozsądnym terminie. Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, przez co należało rozumieć także wskazanie nierealnego terminu przystąpienia do rokowań, co można utożsamić z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Sam fakt reakcji właściwego organu na monity wnioskodawcy i odpowiedzi, iż termin rokowań zostanie wskazany odrębnym pismem ze względu na długą listę oczekujących (przy założeniu, iż termin ten zostanie wyznaczony za kilka lat) nie mogą być w państwie prawa traktowane jako racjonalne działanie organu zmierzające do podjęcia rokowań. Odpowiednio udokumentowane próby nawiązania uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należało uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień, a sytuacja taka stwarzała możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w sprawie, zgodnie z art. 4 pkt 9 b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 'Starosta Piaseczyński zasadnie ustalił wysokość odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania, została ustalona na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu i nie była kwestionowana przez stronę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że uregulowania art. 98 ust. 3 u.g.n. umożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę Piaseczyńskiego i wydanie decyzji bez uprzedniego wyczerpania trybu cywilnoprawnego, polegającego na przeprowadzeniu wymaganych powyższym przepisem rokowań w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wojewódzką;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na tym, że organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne zebranie, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy dokonał błędnych ustaleń, przyjętych za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, że Województwo Mazowieckie nie wyraziło woli prowadzenia rokowań z wnioskodawcą w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym i w związku z tym zaistniała możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Błędne jest stanowisko Sądu, według którego wystąpienie w sprawie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. Konsekwencją powyższych uchybień było błędne oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego, wskazanych w jej podstawach.
Decyzja Starosty Piaseczyńskiego, zaskarżona przez Województwo Mazowieckie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, miała za podstawę art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim za działki gruntu – wydzielone pod drogi publiczne – przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.
W sprawie kwestią sporną jest czy zostały przeprowadzone negocjacje przed wszczęciem postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Województwo Mazowieckie bowiem konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym (odwołanie), jak i sądowoadministracyjnym (skarga i skarga kasacyjna) zarzuca, że decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana bez uprzedniego wyczerpania trybu cywilnoprawnego – rokowań w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania.
Artykuł 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwojaki tryb ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości, wydzielonej, w wyniku podziału, pod drogi publiczne: uzgodnienie między właścicielem a właściwym organem reprezentującym podmiot publiczny, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, ustalenie odszkodowania decyzją administracyjną, wydaną na wniosek b. właściciela przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania. tryby te następują po sobie w tym znaczeniu, iż jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania drogą rokowań wówczas b. właściciel ma prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Drugi tryb – administracyjnoprawny – może być zatem wdrożony, jeżeli nie dojście do uzgodnień.
Uzgodnienie wysokości odszkodowania może zakończyć się wynikiem pozytywnym i wtedy nie ma powodu wszczynania postępowania administracyjnego lub negatywnym – nie dojdzie do porozumienia. Wynik negatywny może mieć różne aspekty czy stadia. Nie w każdym przypadku sytuacja musi być identyczna.
Nie ustalenie odszkodowania w wyniku uzgodnień może mieć miejsce np. kiedy właściciel wystąpi do organu o przeprowadzenie negocjacji, a wystąpienie to pozostaje bez reakcji organu lub organ odpowie na wystąpienie, ale nie dojdzie do konkretnych uzgodnień, lub też, gdy nawet wysokość odszkodowania zostanie zaproponowana, ale żadna ze stron nie wyrazi na nią zgody. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i wniosek rozpoczynający postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania, składany wobec niedojścia do uzgodnienia wysokości odszkodowania musi być oceniony w ramach konkretnej sprawy.
W niniejszej sprawie zgodzić należy się tak z organami, jak i Wojewódzkim Sądem, iż do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie doszło, zatem były podstawy do wystąpienia przez właściciela nieruchomości o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. K., właściciel działki nr [...] o pow. 227 m2, wydzielonej na poszerzenie drogi wojewódzkiej, wystąpił do Województwa Mazowieckiego, na rzecz którego przeszła własność tej działki, o podjecie rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Organ Województwa nie pozostawił co prawda zaproszenia do rokowań bez odpowiedzi, jednak odpowiedź ta do niczego nie prowadziła. Z pism kierowanych do A. K. wynika tylko, że wniosek został zarejestrowany pod numerem 173 i będzie rozpoznany wg kolejności wpływu, a termin negocjacji zostanie wyznaczony odrębnym pismem. Wniosek A. K. o podjęcie rozmów był z daty 22 marca 2012 r., zaś wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z 12 czerwca 2012 r., zatem złożony po 3 miesiącach i na skutek pism Województwa w istocie jednobrzmiących, informujących o nadaniu numeru i powiadomieniu o terminie.
W sytuacji jaka miała miejsce w sprawie, gdy po trzech miesiącach od wpłynięcia wniosku o przeprowadzenie uzgodnień organ do nich nie przystąpił, informując, że zostanie podany ich termin w bliżej nieokreślonej przyszłości, były podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, gdyż do ustalenia jego wysokości drogą uzgodnień nie doszło.
Wywłaszczenie nieruchomości, gdyż takie w istocie skutki ma przejęcie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotu publicznego, na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi się odbyć za słusznym odszkodowaniem. Jest to konstytucyjna zasada. O słusznym odszkodowaniu można mówić nie tylko, gdy jest ono odpowiadające wartości rynkowej, a więc co do jego wysokości, ale także o jego ustaleniu w rozsądnym terminie od przejścia prawa własności. W niniejszej sprawie o żadnym terminie uzgodnienia wysokości odszkodowania nie było mowy, bowiem Województwo Mazowieckie – działający w jego imieniu organ – nawet w przybliżeniu terminu rozpoczęcia rokowań nie wyznaczył. Nie doszły więc do skutku ustalenia wysokości odszkodowania drogą negocjacji, w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sprawę ustalenia odszkodowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tylko pod kątem prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania. Do tego bowiem tylko sprowadzały się zarzuty skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd zarzutami skargi jest związany, a pod rozwagę z urzędu bierze tylko nieważność postępowania. Ta w sprawie nie miała miejsca.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.