Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1008/14 oddalił skargę J. J. na czynność Starosty w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności materialno-technicznej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. J. J. (dalej skarżący) wniósł skargę na czynności materialno-techniczne Starosty Przemyskiego (dalej Starosta). Skarga nie zawierała wymogów formalnych określonych w art. 57 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pismem z 3 października 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wyjaśnienie, czy skarga dotyczy wyłącznie czynności materialno-technicznej Starosty, a jeśli tak o: a) dokładne określenie jaka czynność Starosty jest objęta skargą, i jednoznaczne sprecyzowanie naruszenia prawa lub interesu prawnego, oraz b) czy przed wniesieniem skargi do Sądu J. J. wzywał na piśmie właściwy organ tj. Starostę do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z dnia 15 października 2014 r. skarżący poinformował, że skarga dotyczy czynności materialno-technicznej Starosty polegającej na dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], tj. uwidocznienia wpisów działek oznaczonych obecnie nr [...] i [...] dokonanych – na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w sprawie zmiany danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w obrębie [...].
Skarżący zarzucił dokonanie bezprawnej aktualizacji danych ewidencyjnych operatu gruntów i budynków przez wprowadzenie podziału działki nr [...], bez przeprowadzenia formalnego postępowania, czyli dokonania faktycznego i prawnego podziału ww. nieruchomości, bez udziałem skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki nr [...], co narusza § 45-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący podkreślił, że zaskarżoną czynnością organ naruszył prawo własności skarżącego przez bezprawne dokonanie zmiany przebiegu granicy działki nr [...] i wyodrębnienie z niej działki nr [...]. Dodatkowo organ naruszył interes prawny skarżącego przez bezprawne wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...], przez zalegalizowanie na podstawie niewłaściwych dokumentów podziału tej działki.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że działka nr [...] jest własnością skarżącego, działka nr [...] stanowi drogę i jest własnością Powiatu Przemyskiego, zaś działka nr [...] stanowi drogę i jest własnością Gminy Przemyśl. Organ podkreślił, że zawarty w skardze z 8 lipca 2014 r. wiosek o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznych związanych z dokonanymi w operacie ewidencyjnym wpisami dotyczącymi działek nr [...] i [...] wyczerpuje znamiona wniosku o aktualizację ewidencji nie pochodzącego od osoby uprawionej. Dodatkowo podniesiony w skardze zarzut zmiany przebiegu granicy działki nr [...] w całości nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności materialno- technicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność materialno-techniczna Starosty, zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm., dalej rozporządzenie) polegająca na dokonaniu z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków przez ujawnienie podziału działki nr [...], położonej w N. gmina Przemyśl o pow. [...]ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w Zarządzie Dróg Powiatowych w Przemyślu na dz. [...], o pow. [...]ha i działkę nr [...] o pow. [...]ha na podstawie decyzji Starosty Przemyskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.).
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie jest podmiotem wymienionym w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w § 10 ust. l pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uprawnionym do zgłaszania jakichkolwiek zmian w stosunku do działek nr [...] i [...]. Właściciel działki sąsiedniej nie jest wymieniony w katalogu podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek objętych zmianami nie stanowiącymi jego własności.
WSA w Rzeszowie wskazał, że czynność materialno- techniczna jest jedynie "skutkiem" decyzji z [...] listopada 2013 r., wydanej na podstawie § 49 ust. 1, art. 47 ust. 3 rozporządzenia, o aktualizacji danych ewidencyjnych.
Dodatkowo podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące zasięgu własności działki nr [...] są przedmiotem licznych postępowań administracyjnych w tym postępowania o rozgraniczenie (postanowienie Wójta Gminy Przemyśl z [...].11.2014 r. nr [...]).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. J. zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj.:
- - § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia,
- - art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) przez niewłaściwe przyjęcie, że przepisy te określają enumeratywnie krąg osób uprawnionych do składania wniosków w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co powoduje, zdaniem tego sądu, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do zgłaszania jakichkolwiek zmian w stosunku do działek nr [...] i [...], tym samym nie posiada interesu prawnego, gdyż właściciel działki sąsiedniej nie jest wymieniony w katalogu podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek objętych zmianami nie stanowiącymi jego własności - pomimo, iż z treści ww. przepisów wcale nie wynika i nie można wyprowadzić tezy, że krąg wymienionych tam osób, organów, jednostek to krąg zamknięty i wyłączny a ponadto, że dane tam zawarte obejmują wyłącznie dane dot. właścicieli nieruchomości, skoro ewidencja ta obejmuje i inne dane nadto, że zmiana została dokonana z urzędu, co czyni rozważania sądu w zakresie wnioskowego charakteru zmian za bezprzedmiotowe;
- - § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, § 45, § 46 ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 i ust. 3, § 49 rozporządzenia przez błędne i niewłaściwe uznanie, że zaskarżona czynność została dokonana i wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z prawem tj. w zgodności z aktualnymi dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi pomimo, że skarżący wykazał ponad wszelką wątpliwość, że zmiany te organ wprowadził bez ich należytego udokumentowania, w szczególności z naruszeniem dokumentacji źródłowej (decyzji scaleniowej), bez wszczęcia i przeprowadzenia formalnego postępowania w zakresie podziału działki nr [...] z udziałem skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki nr [...];
- 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
- - art. 3 § 2, art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia ze skargą w zakresie zaskarżonej czynności Starosty, bowiem nie wykazał on interesu prawnego a pojmowanego zdaniem sądu jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę jako strony, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej - pomimo, że skarżący wykazał ponad wszelką wątpliwość mimo, że nie jest jako właściciel sąsiadującej nieruchomości osobą wymienioną wprost w przepisach rozporządzenia czy ustawy z dnia 17 maja 1989 r stroną stępowania o wprowadzenie zmian, to i tak czynność organu narusza skarżącego, słuszny interes prawny, albowiem jako dokonana niezgodnie z prawem bo wbrew dokumentacji źródłowej, a nadto bez zgodnego z prawem udokumentowania zmian (wyłącznie na podstawie mapy uzupełniającej i wykazu zmian), narusza prawo własności skarżącego, gdyż jako właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, tym samym i w sądowoadaministracyjnych, w wyniku których zapada decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiednich nieruchomościach, że ma ona wpływ na jego prawo własności i co, wbrew twierdzeniu sądu, dokonało się właśnie zaskarżoną czynnością skoro jej rozstrzygnięcie narusza prawo własności skarżącego bezpośrednio.
Zatem zaskarżona czynność winna być doprowadzona do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, a czego sąd nie dostrzegł w ramach kontroli legalności działalności organu administracji publicznej.
Tym samym został wykazany przez skarżącego związek między jego chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a czynnością organu. Skarżący wbrew odmiennemu stanowisku sądu winien brać udział w postępowaniu i mieć przymiot strony gdyż wykazał, że zachodzi powiązanie pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania tak administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, co powoduje, że interes prawny we wniesieniu skargi na czynność organu, skarżący udowodnił.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Przemyski wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także lokali - ich położenia, funkcji użytkowej oraz powierzchni użytkowej. Ponadto ustawodawca w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stwierdził, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli-osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Szczegółowy zakres danych ewidencyjnych oraz zasady ich aktualizacji określono w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 542). W przepisie art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu (ustawodawca wskazał z jakich źródeł te informację muszą w takiej sytuacji wynikać) lub na wniosek podmiotu o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Są to więc właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli-osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Z powyższych regulacji prawnych zawartych zarówno w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w cytowanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. należy wyprowadzić tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do tej konkretnej nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie jest rzeczą bezsporną, że w ewidencji gruntów i budynków obręb: [...] jako właściciel działki nr [...] wpisany był Skarb Państwa, Zarząd Dróg Powiatowych w Przemyślu, powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...]ha, a użytek gruntowy oznaczony jest jako droga – dr. Na wniosek Zarządu Dróg powiatowych w Przemyślu decyzją z dnia [...] listopada 2013r., Starosta Przemyski dokonał podziału działki nr [...], na działkę nr [...] o pow. [...]ha i działkę nr [...] o pow. [...]ha., który następnie został uwidoczniony w ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej.
Podział ewidencyjny działki jest czynnością, która dokonywana jest w ramach wewnętrznych granic dzielonej działki. Dlatego też stroną postępowania o podział nieruchomości (stanowiącej określoną działkę ewidencyjną) jest właściciel (właściciele) nieruchomości dzielonej. Podział ewidencyjny ma bowiem miejsce po wewnętrznych granicach dzielonej nieruchomości i sam jako taki nie narusza granic zewnętrznych, tj nieruchomości z nimi sąsiadujących. Jeżeli zaś istnieje spór co do przebiegu granicy, zasięgu prawa własności pomiędzy nieruchomością, co do której dokonany został podział a nieruchomością sąsiednią stanowiącą przedmiot własności innego podmiotu, to spór ten powinien być rozstrzygany za pomocą stosownych środków prawnych takich jak np. postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego też nie ma racji skarżący kasacyjnie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny w sprawie podziału ewidencyjnego nieruchomości, która jest przedmiotem prawa własności innych podmiotów.
Podkreślić jeszcze należy, że działka ewidencyjna nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa, która została podzielona na dwie działki ewidencyjnie [...] i [...] nie była obciążona prawami rzeczowymi ograniczonymi np. służebnością gruntową na rzecz działki nr [...], której właścicielem jest skarżący. Tym samym prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że brak jest podstawy prawnej w przepisach regulujących ewidencję gruntów i budynków z których wynikałby interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości, która jest przedmiotem własności innych podmiotów. Takiej podstawy prawnej do wywiedzenia interesu prawnego nie ma również w przepisach kodeksu cywilnego.
Należy wyraźnie podkreślić, że w niektórych rodzajach spraw administracyjnych dopuszcza się stanowisko, iż podstawą prawną interesu prawnego mogą być przepisy kodeksu cywilnego, ale to zależy od przedmiotu i okoliczności sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie której przedmiotem jest ewidencyjny podział nieruchomości, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości z samego tego faktu nie przysługuje status strony. Zgodnie zaś z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 424–425).
Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot.
Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy jeszcze raz stwierdzić, że skoro właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma statusu strony w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości stanowiącej własność innego podmiotu, czyli nie ma legitymacji strony w postępowaniu jurysdykcyjnym, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, której przedmiotem jest stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków treści decyzji dotyczącej podziału nieruchomości będącej własnością innego podmiotu. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.