Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1138/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 174/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej: ppsa, odrzucił skargę M. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wskazał, że 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948) -dalej: PwKAS. Ustawa ta w art. 165 i następnych w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Wynika z niej, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną.

Sąd zwrócił również uwagę, że możliwość orzekania w sprawie wyłączają przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947). Na podstawie art. 276 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.

Ponadto Sąd wywiódł, że z art. 5 pkt 2 ppsa wynika brak właściwości sądów administracyjnych w sprawach dotyczących podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Cytowane regulacje, zdaniem Sądu, wskazują, że istnieje jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków pracy.

Podniesiono, że skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym, otrzymała propozycję zatrudnienia, którą przyjęła. Stała się zatem pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona jej propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, zmierzający do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Chociaż więc propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora IAS - to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu, aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Z przywołanych przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z którym skarżąca wiąże bezczynność organu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. R., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ppsa - zarzuciła naruszenie:

1. - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 ppsa, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 ppsa), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1 - 4 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i nie wydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
4. - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
5. - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 169 ust 4 ustawy a także w zw z art. 165 ust 7 PwKAS, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
6. - art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania; oraz poprzez brak dostrzeżenia:
7. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby - wobec bezczynności organu;
8. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
9. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
10. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
11. e) naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o odrzuceniu skargi na bezczynność Dyrektora IAS w złożeniu skarżącej propozycji służby.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powinnością Sądu w takim postępowaniu jest zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle.

Ustawa PwKAS przewiduje trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy; zachowania regulujące stosunek służbowy funkcjonariuszy w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do dnia 31 maja 2017 r., tj.: przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS), przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 PwKAS) i nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji (art. 170 ust. 1 ust. 1 PwKAS).

Stosunek służby ma charakter administracyjnoprawny, dlatego działania i zaniechania organu w ramach tego stosunku podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Ponadto zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedstawieniu propozycji służby i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, ale powinien ją rozpoznać merytorycznie.

Z tych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ppsa.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.