Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1551/05, wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. oddalił skargę C. D., nazywanego dalej skarżącym, na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza celnego.
Sąd I instancji nie stwierdził, aby organ podejmujący decyzję o przeniesieniu skarżącego, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802), nazywanej dalej u.s.c., powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza.
Tak więc, zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym, jest stosownie do art. 19 u.s.c., uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14.
Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zgodnie, z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości.
W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 u.s.c., jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego określonych w art. 18 tej ustawy jest zaistnienie ważnych względów służbowych.
W przedmiotowej sprawie ta zasadnicza przesłanka została spełniona, co wynikało z zatwierdzonej w dniu 28 października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelowej obsady etatowej izb celnych w rezultacie, której zmniejszono zatrudnienie w Izbie Celnej w Katowicach, o co najmniej 300 etatów.
Skoro dokonane przeniesienie służbowe wynikało z rzeczywistego zmniejszenia etatowego w jednostce, w której skarżący pełnił służbę (zachodziły ważne względy służbowe), to zdaniem Sądu I instancji, była podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej i wydana decyzja o wskazaniu właśnie skarżącego do przeniesienia nie nosi cech dowolności.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wykazał istnienie ważnych względów służbowych, jakimi były zmiany strukturalne i etatowe w wyniku, których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której pełnił dotychczas służbę skarżący.
Odnosząc się do Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r., Sąd I instancji wskazał, że ustalenia w sprawie list osób alokowanych oraz wyłączeń z procesu alokacji nie miały charakteru wiążącego przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 u.s.c. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać, że organ, który nie uwzględnił argumentacji skarżącego, co do braku podstaw do jego przeniesienia z Izby Celnej w [...] do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...] nie naruszył obowiązującego prawa.
Sąd I instancji podał, że powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy owo naruszenie istotnie wpływa na wynik sprawy, co oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść orzeczeń (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nazywanej dalej p.p.s.a.). W tej kategorii podstawy uchylenia mieści się brak należytej staranności organu w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w danej sprawie.
Sąd, badając podniesione w tym przedmiocie kwestie, uznał, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
W szczególności nie miało wpływu na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., wyrażające się w pozbawieniu skarżącego możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wadliwość tego rodzaju może być naprawiona przez organ odwoławczy, który ustalając stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji rozszerza granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne ewentualnie pominięte przez organ I instancji, oraz te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji ulegały zmianie, a także te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Jak wynika z akt sprawy organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy poddał wnikliwej analizie argumentację skarżącego przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mówiąc o zastosowaniu przepisów Kodeksu pracy do funkcjonariuszy celnych Sąd I instancji odwołał się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, gdzie stwierdzono, że mają one zastosowanie tylko w kwestiach wyraźnie wskazanych w przepisach ustawy o Służbie Celnej. Powołane przez skarżącego przepisy tej regulacji nie miały.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 173 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 7, 9,10 § 1, 77 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 u.s.c. poprzez nieuwzględnienie zarzutów o pozbawieniu skarżącego czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący zarzucił również brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji w ramach postępowania odwoławczego poprzez przyjęcie, iż to uchybienie procesowe nie miało wpływu na treść orzeczenia. Tymczasem, w opinii skarżącego, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jest naruszeniem o charakterze formalnym, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia i następuję niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić,
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku czy dopuścił dowody z dokumentów wnioskowane przez stronę a jeżeli tak to jak zostały one ocenione jaki miały one walor dowodowy w niniejszej sprawie.
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1.) zasady zbliżonej proporcjonalności wynikającej z Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. (pkt I. ust 1 Warunki wstępne), 2.) zasady kolejności wyłaniania osób w ramach procesu alokacji wynikającej z pkt 111 uzgodnień o których mowa wyżej, 3.) art. 18 u.s.c. poprzez przyjęcie, że ważne względy służbowe mogą wynikać jedynie ze zmniejszenia etatowego w jednostce w dacie alokacji bez analizy, czy w ramach jednej izby nie zachodzą przesłanki alokowania według kryteriów a,b,c uzgodnień ze związkami zawodowymi oraz czy bezpośrednio po alokacji skarżącego, nie przyjęto na jego miejsce innych pracowników, 4.) pkt l ust 2 a-d wymienionych uzgodnień poprzez zaniechanie jakichkolwiek prób związanych z uzyskaniem zatrudnienia w ramach Izby, innych jednostkach podległych Ministerstwa Finansów oraz innych instytucji lub służbach na terenie zamieszkania, 5.) naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa.
Odwołując się do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji skarżący zakwestionował uznane przez Sąd I instancji stanowisko organu, zgodnie z którym stosowanie przepisów K.p.a. ma zastosowanie jedynie w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, jak podkreślił skarżący, to właśnie w ramach postępowania odwoławczego doszło do szeregu naruszeń prawa administracyjnego, które zostały pominięte przez Sąd w uzasadnieniu. Powołał się na redakcję art. 81 u.s.c., podnosząc, iż obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego istnieje w ramach postępowania odwoławczego tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tym stanowiskiem skarżący zgodził się, zastrzegając jednocześnie, że w ramach tego etapu postępowania organ nie podjął czynności, do których zobowiązują przepisy art. 7,9,10,77 K.p.a.
Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w dowolny sposób przyjął, iż skoro Protokół z uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji był jawny i ogólnodostępny, to skarżący miał możliwość zapoznania się z wszelkimi okolicznościami związanymi z procesem alokacji.
Stosownie do treści art. 10 K.p.a. strona ma ustawowo zagwarantowane prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę pozbawił skarżącego przedmiotowego prawa. Jego działania sprowadziły się jedynie do doręczenia skarżącemu decyzji utrzymującej w mocy poprzednią decyzję wydaną w sprawie. Ponadto skarżący zauważył, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia i następuje niezależnie od tego, czy to naruszenie norm prawa procesowego miało wpływu na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić (por. wyrok NSA z dnia 01.07.1999 r., IV SA 595/99, Lex nr 47888).
W opinii skarżącego nie budzi wątpliwości twierdzenie, iż rozstrzygnięcia organów administracji muszą zapadać na podstawie niewadliwego ustalenia faktów. Jak wskazał NSA "nie spełnia tego kryterium brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji" (wyrok NSA z dnia 24.08.1993 r. V S.A. 174 / 92; niepubl.). Zatem przed wydaniem decyzji kończącej dane postępowanie stronie służy prawo tzw.: "ostatniego słowa". Realizacja tejże zasady nakłada na organ prowadzący postępowanie bezwzględny obowiązek takiego jego prowadzenia, aby realnie zapewnić stronie czynny udział.
W konsekwencji jedynie strona, a nie organ może decydować o skorzystaniu bądź nie z udziału w toczącym się postępowaniu. Przy czym należy wyraźnie określić, iż na organie prowadzącym postępowanie ciąży bezwzględny obowiązek informowania o tych prawach stronę (por. wyrok NSA 13.02.1986 r. II S.A. 2015 / 05 ONSA 1986 nr I, poz. 13). W konsekwencji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie przed wydaniem decyzji jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu upływu terminu do złożenia oświadczenia przez stronę (por. B. Adamiak [w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawniczo C.H.Beck Warszawa 2003r.f str.: 84).
Biorąc powyższe pod uwagę skarżący podkreślił, że wskazane uchybienia nie zostały przez Sąd I instancji potraktowane w kategoriach naruszenia postępowania administracyjnego.
Naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., ale jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również przejawem naruszenia art. 7 K.p.a. i wynikającej z niej zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu. Jak bowiem słusznie podkreślił NSA "załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 art. 10 § 1 k.p.a.". (por. wyrok NSA z 29.01.1992 r. S.A./Ka 963/91 niepubl).
W kontekście obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ administracji całości okoliczności sprawy, skarżący podał, że wybiórcza interpretacja przez Szefa Służby Celnej postanowień "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej", zawartego pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30.09.2003 r., świadczy, iż decyzja Szefa Służby Celnej nosi znamiona rażącego nadużycia prawa
Organ wydający decyzję w ramach uznania administracyjnego nie może pomijać wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatel, który stawia granice temu uznaniu (por. wyrok NSA 11.06.1981 r. S.A. 820/81 ONSA 1981 nr 1, poz. 57). Zdaniem skarżącego podjęcie przez Szefa Służby Celnej decyzji nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w zindywidualizowanych przesłankach. W jego przekonaniu zaskarżona decyzja ma na celu "przymuszenie" skarżącego do złożenia oświadczenia o odmowie przeniesienia, co pozwoliłoby na rozwiązanie z nim stosunku służbowego (art. 25 ust. 1 pkt. 9 ustawy) bez konieczności ponoszenia przez Izbę ciężaru kosztów dodatkowych świadczeń należnych funkcjonariuszom w związku ze zwalnianiem, spowodowanych likwidacją lub reorganizacją urzędu. Sąd zupełnie dowolnie uznał, że porozumienia ze związkami zawodowymi nie miały charakteru wiążącego, choć poszczególne jego postanowienia stanowiły podstawę decyzji alokacyjnej.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do dopuszczeniu dowodów z dokumentów wnioskowanych przez stronę. Jeżeli Sąd I instancji dopuścił je to powinien zawrzeć ich ocenę. Powyższe uchybienie procesowe miało istotny wpływ na treść orzeczenia albowiem okoliczności ustalone dzięki tym dokumentom stanowiłyby istotny element argumentacji skarżącego w ramach polemiki z Szefem Służby Celnej w zakresie dostępu i możliwości ewentualnego odwoływania się od umieszczenia na liście alokacyjnej.
Zdaniem skarżącego nie prawdą jest, iż listy funkcjonariuszy celnych wyznaczonych do alokacji były jawne oraz podawane do wiadomości zainteresowanych osób. Przede wszystkim nikt z funkcjonariuszy nie był pouczony o możliwości zgłoszenia odwołania od umieszczenia go na liście alokacyjnej, a wręcz przeciwnie z pisma Dyrektora Izby Celnej w [...], z dnia 04 kwietnia 2005 r., wynikało wprost, że procedura odwoławcza będzie zastosowana dopiero po otrzymaniu decyzji o przeniesieniu. Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. Dyrektor wyraźnie oświadczył, że nie jest władny rozpatrywać jakiejkolwiek zmiany kolejności oraz rozpatrywać wniosków o wyłączenie.
Ponadto po zapoznaniu się z treścią list alokacyjnych z różnych terminów można było zauważyć, że nie zachowywano żadnej kolejności wyłaniania osób do alokacji z tych list. Tymczasem kawalerowie, panny, samotni, małżeństwa celnicze ze stażem 5 lat nadal pracują w Izbie Celnej w [...].
Organ w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie zasady zbliżonej proporcjonalności liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych Izby Celnej (tj. izby celnej, urzędy celne, oddziały celne), wynikającej z protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Zawodową Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. (Warunki wstępne cytowanych uzgodnień) Organ nie dostosował się do powyższej reguły powołując komisje przy poszczególnych urzędach celnych co naruszyło regułę proporcjonalności (miała powstać jedna komisja rozpatrująca alokację w skali całej izby) w związku z czym alokacja dotknęła funkcjonariuszy w następujących proporcjach:
1.Izba Celna, od której miał się rozpocząć proces alokacji: 0 osób czyli 0% alokowanych, 2.Urząd Celny w Częstochowie: osoby alokowane (przeniesieni tam czasowo funkcjonariusze celni UC Cieszyn) czyli 1,7 % całości załogi, 3.Urząd Celny w Katowicach 22 osoby czyli 7,5 % całości załogi,
- 4. Urząd Celny w Bielsku Białej - 63 osoby czyli 25,5 % całości załogi, 5.Urząd Celny w Cieszynie - 179 osób czyli 65 % całości załogi.
Na listach alokacyjnych znajdowało się szereg funkcjonariuszy, którzy chociażby ze względu na stan wolny winni być w pierwszej kolejności wyłaniani do procesu alokacji a nie byli. Konstytucyjna zasada równości została naruszona w ten sposób, że wyłączono z procesu alokacji małżeństwa celnicze, z których jedno z małżonków jest niezbędne w macierzystej jednostce czyli nie rozdzielano małżonków czyniąc różnice względem prawa w odniesieniu do małżeństw, z których tylko jedno jest funkcjonariuszem ponieważ wyżej wymieniona decyzja rozdziela taki związek. Tak więc dwa związki równe wobec prawa zostały potraktowane niezgodnie z wymienioną zasadą konstytucyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 9, 10 § 1, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy te, w jego opinii, nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., który definiuje jedynie zakres kognicji sądów administracyjnych, nie dotyczy natomiast czynności dokonywanych w toku postępowania sądowoadministarcyjnego.
Organ odrzucił zarzut skarżącego, który stwierdził, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Mając na uwadze art. 10 ust. 1u.s.c., organ odwoławczy podał, że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy. Dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno-prawnego a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. A zatem z istoty samego stosunku służbowego i unormowania statusu prawnego funkcjonariusza w ustawie o Służbie Celnej wynika, że jego prawa jako obywatela są w wielu wypadkach wyłączone bądź. ograniczone. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.10.2004 r. (K 1/04 OTK-A 2004/9/93) takie uregulowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych powoduje, że uznanie administracyjne oraz słuszny interes obywatela w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego winny być badane poprzez prymat interesu społecznego w związku z wagą i rodzajem zadań realizowanych przez funkcjonariuszy w imieniu Państwa.
Co do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. organ zauważył, że gdyby Sąd I instancji uznał za konieczne przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów, to stosownie do art. 236 K.p.c. byłby zobligowany do wydania postanowienia o ich przeprowadzeniu. W postępowaniu przed Sądem I instancji takie postanowienie nie zostało wydane. Natomiast zarówno z literalnego brzmienia przepisów art. 236 K.p.c, gdzie jest mowa tylko o "postanowieniu o przeprowadzeniu dowodu, nie zaś o postanowieniu w sprawie przeprowadzania dowodów, jak iż przyjętego w literaturze stanowiska, że "postanowienie dowodowe powinno mieć treść pozytywną, a nie negatywną, wskazującą, że pewne fakty nie wymagają udowodnienia" jednoznacznie wynika, iż przy odmowie przeprowadzenia określonych dowodów, Sąd nie ma obowiązku wydania osobnego postanowienia (vide: komentarz do art. 236 k.p.c. A. Jakubecki, J. Bodio, T. Demendecki, O. Maciarewicz, P. Telenga, M.P Wójcik "Kodeks postępowania cywilnego.
Praktyczny komentarz", Zakamycze, 2005, wyd. II). A zatem skoro Sąd I instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącego dowodów, to nie był zobligowany do wydania postanowienia o ich odrzuceniu. Organ zauważył, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, ewentualne przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem dowody te dotyczyły okoliczności związanych z "trybem odwoławczym" od wstępnego wyłaniania funkcjonariuszy celnych do przeniesienia, który to tryb nie tylko, że nie wynikał z przepisów powszechnie obowiązujących, ale również nie był uregulowany w umowie społecznej jaką stanowił Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej.
Także zarzuty zawarte w pkt. 2 a, b, d skargi organ odwoławczy uznał za chybione. Podkreślił, że postanowienia Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej nie miały charakteru obowiązującej normy prawnej, a zatem nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd Administracyjny I instancji.
Odnosząc się do zarzutu skargi zawartego w pkt 2 lit. c, organ zauważył, że skarżący nie podał konkretnego przepis art. 18 u.s.c., który, jego zdaniem, został niewłaściwie zastosowany. Artykuł 18 u.s.c. normuje bowiem różne instytucje prawne, zbudowany jest z 6 ustępów, z których 3 normują przesłanki niezbędne do dokonania zmian w stosunku służbowym takich, jak zlecenie funkcjonariuszowi wykonywania innych obowiązków, przeniesienie na stałe do innego urzędu, przeniesienie czasowe do innej jednostki organizacyjnej. Kwestionowanie przez skarżącego przyjęcia istnienia przesłanki w postaci "ważne względy służbowe", o której mowa w art. 18 ust. 2 us.c., oparte było na dokumencie zatwierdzonym przez Szefa Służby Celnej ustalającym docelową obsadę etatową dla izb celnych, z którego to dokumentu jednoznacznie wynika, iż zmniejszenie etatów dotyczyło całej Izby Celnej w [...], a którego to dokumentu skarżący nie podważa. A zatem zarzut określony w pkt 2 litera c skargi jest chybiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (U 7/87, K 8/91) Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, to dyrektorzy izb celnych, jako osoby odpowiedzialne za realizację zadań, kierując się kryterium niezbędności zapewnienia działania izby, decydowali o tym którzy funkcjonariusze są niezbędni do ich wykonania. Wszystkich zaś pozostałych funkcjonariuszy izby, dla których nie było zadań należało przenieść do innych izb. A zatem ustalenie w Protokole uzgodnień, kryteriów, odnoszących się do wszystkich funkcjonariuszy, dla których w danej izbie zabrakło zadań, a które to kryteria ustalały jedynie kolejność przenoszenia poszczególnych grup tych funkcjonariuszy ze względu na określone cechy, nie można uznać za dyskryminację.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż małżeństwa, w których oboje małżonkowie są funkcjonariuszami celnymi różnią się od małżeństw, w których tylko jedno posiada status funkcjonariusza celnego, a mianowicie w stosunku do obojga pierwszych małżonków Szef Służby Celnej może dokonywać zmiany w ich stosunku służbowym, natomiast w odniesieniu do tych drugich małżonków, Szef Służby Celnej może wkraczać w sferę praw jedynie tego małżonka, który jest funkcjonariuszem. Dodatkowo odnosząc się do wstępnego wyłączania z procesu alokacji małżonków funkcjonariuszy celnych wyjaśnić należy, że takie wyłączenie nie było automatyczne. Przy konstruowaniu reguły przenoszenia małżeństw celniczych kierowano się zasadą, zgodnie z którą jeżeli już istnieje potrzeba przeniesienia funkcjonariusza celnego, to z punktu widzenia interesów Służby Celnej, w tym kosztów świadczeń związanych z przeniesieniem, korzystniej będzie przenieść go wraz z małżonkiem, jeżeli pozwalają na to ważne względy służbowe.
Natomiast w sytuacji, w której małżonkiem przenoszonego funkcjonariusza celnego nie jest funkcjonariusz celny, oczywistym jest Szef Służby Celnej może wkraczać jedynie w sferę praw małżonka- funkcjonariusza celnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej muszą odnosić się do wyroku Sądu I instancji, tj. muszą być skierowane przeciwko orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnemu i muszą być sformułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04) W związku z tym za niezasadne należy uznać żądanie skarżącego, skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uchylenie decyzji organu II instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może oprzeć się na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 ust. 2 u.s.c. a także art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: zasady zbliżonej proporcjonalności wynikającej z Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. (pkt I. ust 1 Warunki wstępne), zasady kolejności wyłaniania osób w ramach procesu alokacji wynikającej z pkt 111 uzgodnień o których mowa wyżej, art. 18 u.s.c. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ważne względy służbowe mogą wynikać jedynie ze zmniejszenia etatowego w jednostce w dacie alokacji.
Podczas, gdy niezbędna była analiza, czy w ramach jednej izby nie zachodziły przesłanki alokowania według kryteriów a,b,c uzgodnień ze związkami zawodowymi oraz czy bezpośrednio po alokacji skarżącego, nie przyjęto na jego miejsce innych pracowników, pkt l ust 2 a-d wskazanych uzgodnień poprzez zaniechanie jakichkolwiek prób związanych z uzyskaniem zatrudnienia w ramach Izby, innych jednostkach podległych Ministerstwa Finansów oraz innych instytucji lub służbach na terenie zamieszkania, naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady równości wobec prawa.
Ponieważ skarżący swoją skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej stanowić może zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z literatury przedmiotu oparcie skargi kasacyjnej na powyższej podstawie kasacyjnej jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego skarżący powinien wskazać na jeden z przepisów normujących uprawnienia orzecznicze sądu I instancji (art. 145 – 151 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., który jest przepisem określającym zakres działania sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska, gdyż skarżący nie może czynić Sądowi zarzutu, że ten zastosował się do obowiązku wynikającego z powołanego przepisu i dokonał kontroli działalności administracji publicznej, wydając orzeczenie w sprawie ze skargi na określoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu niewłaściwego zbadania przez Sąd I instancji materiału dowodowego sprawy. Mając na uwadze treść decyzji organu II instancji Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że organ, w toku ponownego rozpoznania sprawy, poddał wnikliwej analizie argumentację skarżącego przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do wszystkich punktów zawartych we wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2005 r. Ponadto znajomość akt sprawy nie pozwala przychylić się do poglądu skarżącego o naruszeniu przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których niedostrzeżenie przez Sąd stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a Powołanie się przez skarżącego na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a sugeruje, że na rozprawie zostały zgłoszone nowe dowody z dokumentów, co do których Sąd I instancji nie wypowiedział się. Tymczasem z protokołu rozprawy nie wynika, aby na rozprawie skarżący zgłaszał nowe dowody. W związku z tym uzasadnienie Sądu mogło opierać się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego i dokumentach załączonych do akt sądowoadministracyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że Sąd I instancji zastosował się do obowiązku nałożonego na niego przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i w uzasadnieniu wydanego orzeczenia przedstawił stan sprawy ustalony na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego, podał zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie zasad wynikających z przepisów, które nie miały charakteru powszechnie obowiązującej normy prawnej, a zatem nie mogły być przedmiotem badania przez wojewódzki sąd administracyjny. Prawidłowość ta wynika z przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi mającymi walor prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami takiego prawa są: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a także akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Celem rozważań Sądu I instancji było natomiast ustalenie czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 u.s.c., powołanego w podstawie prawnej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...].
Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.c. funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości.
Z zatwierdzonej w dniu 28 października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelowej obsady etatowej izb celnych wynikało, że zatrudnienie w Izbie Celnej w Katowicach zostanie zmniejszone o 300 etatów w związku z ograniczeniem ilości zadań do wykonania w tejże placówce. Podane rozwiązania zostały także wymuszone potrzebami kadrowymi Służby Celnej związanymi z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych służb celnych usytuowanych na wschodniej granicy kraju.
Przytoczone okoliczności pozwalają uznać, że w przedmiotowej sprawie zaistniały ważne względy służbowe, wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.c., uzasadniające przeniesienie skarżącego do innego urzędu celnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że względy rodzinne nie mogą być podstawą do kwestionowania zasadności zastosowania w sprawie art. 18 ust. 2 u.s.c. Przesłanki prawne wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego do innego urzędu celnego zostały określone w art. 19 u.s.c. i art. 43 u.s.c., który dotyczy szczególnej ochrony pracy kobiet. Zgodnie z art. 19 u.s.c. nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości: kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14.
W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych położonych na zachodzie kraju w połączeniu z koniecznością zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju pozwalają przychylić się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji i podzielić uwagi zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, iż zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, iż równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., K 10/93).
W przedmiotowej sprawie występowały dwa rodzaje małżeństw. Małżeństwa, w których oboje małżonkowie byli funkcjonariuszami służb celnych oraz małżeństwa, w których tylko jeden z małżonków posiadało status funkcjonariusza celnego. Brak cechy w postaci zatrudnienia na podstawie aktu mianowania na stanowisko funkcjonariusza celnego powodował, że właściwy organ Służby Celnej nie mógł w stosunku do takiej osoby stosować przepisów ustawy o Służbie Celnej. Inaczej mówiąc, Szef Służby Celnej nie był uprawniony do wkraczania w sferę praw małżonka, który nie podlegał mu służbowo. Tylko w stosunku do osoby związanej stosunkiem służbowym przełożony mógł władczo i jednostronnie kształtować jego sytuację prawną.
Wskazane różnice prowadzą do wniosku, że w sprawie występowały dwa rodzaje podmiotów, o różnych cechach, a to oznacza, że organ miał prawo do ich zróżnicowanego potraktowania. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić poglądu skarżącego o naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.