Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gl 222/19 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej również jako: "Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rekultywacji gruntów zdewastowanych działalnością górniczą.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółka, wyrok ten zaskarżając w całości i zarzucając rażące naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania,
- - art. 174 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie,
- - art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 145 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2019, poz. 868 ze zm. – dalej jako: p.g.g.) polegające na jego niezastosowaniu, co jednocześnie oznacza naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez jego oczywiście błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 – dalej jako: "u.g.r.o.l.") polegające na jego błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu,
- - art. 7, art. 77, art. 28 kpa, art. 145 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." polegające na ich pominięciu, w stopniu wpływającym na wynik postępowania,
- - art. 1 kpc.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 25 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że Sąd nie dopatrzył się w sprawie zaistnienia przesłanki nieważnościowej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na kwestię domniemywanej w istocie przez nią nieważności postępowania z uwagi na naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zasadności swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że informowała Sąd Wojewódzki w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. o "wątpliwości dotyczącej sytuacji [...] sp. z o.o.". Skarżąca kasacyjnie poinformowała Sąd Wojewódzki, że wedle posiadanych przez nią informacja spółka ta dnia 1 grudnia 2018 r. działając w trybie art. 8c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego zbyła na rzecz [...] S.A. "oznaczoną część zakładu górniczego o nazwie [...] 1. Skarżąca kasacyjnie przyznała jednocześnie, że nie dysponuje dokumentacją, która pozwalałaby na weryfikację jej przypuszczeń.
Do kwestii tej odniósł się Sąd Wojewódzki na rozprawie, wskazując że art. 8c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego dotyczy wstąpienia w prawa i obowiązki nabytej kopalni, zakładu górniczego lub części i następuje w zakresie w jakim jest to niezbędne do prowadzenia zakładu górniczego. Tymczasem, w badanej sprawie chodzi o obowiązki wynikające z likwidacji zakładu górniczego, na terenie na którym wedle skargi działalność taka nie miała miejsca. Sąd Wojewódzki wskazał też, że [...] sp. z o.o. nadal istnieje i została zawiadomiona o terminie rozprawy. W tej sytuacji brak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia aby w sprawie doszło do zaistnienia przesłanek z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających.
Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.
Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną.
Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.
2. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa te została wadliwie skonstruowana.
2.1. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 145 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2019, poz. 868 ze zm. – dalej jako: p.g.g.) polegające na jego niezastosowaniu.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12).
Dalej należy wskazać, że podniesiono zarzut dotyczący "naruszenia art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 145 i nast.". Nie wskazano zatem jednoznacznie jakie "nast." przepisu p.g.g. miały zostać naruszone. Tymczasem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.
W następnej kolejności należy wskazać, że zarzucając naruszenie prawa materialnego - poprzez niezastosowanie - "art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 145 i nast." p.g.g. nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
Zważywszy zatem na wskazane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów skargi, mając na uwadze aby prawo Spółki do sądu nie doznało uszczerbku. Mając zatem na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 28, art. 145 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (choć wskazano, że naruszenie to polegało na ich pominięciu) Sąd dokonał oceny zasadności skargi kasacyjnej wnioskując, że jej intencją było postawienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g. na skutek błędnej - w ocenie skargi kasacyjnej - wykładni wskazanych przepisów p.g.g.
Mając jednak uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). W okolicznościach badanej sprawy, tym bardziej nie może być mowy o - rażącym - naruszeniu art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g., że pojęcie "gruntu po działalności górniczej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane na gruncie p.g.g. i to pomimo posłużenia się tak nieprecyzyjnym określeniem.
W doktrynie zalicza się do tej kategorii nieruchomości (gruntu po działalności górniczej) wszelkie grunty, które były wykorzystywane w "działalności górniczej", co jest pojęciem dość szerokim. Wskazuje się, że brak definicji ustawowej (legalnej) rodzi wątpliwość interpretacyjną związaną z granicami pojęcia "grunt po działalności górniczej", co do tego, czy gruntem po działalności górniczej będzie grunt położony: w granicach zakładu górniczego, w granicach obszaru górniczego, w granicach terenu górniczego, czy też w granicach, w których prowadzono działalność polegającą na stosowaniu robót górniczych, a także w których ujawniły się skutki takich robót i to niezależnie od tego, czy teren taki został objęty granicami wyodrębnionej przestrzeni (zakład górniczy, obszar górniczy lub teren górniczy), czy nie (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Tom II. Komentarz, wyd/el 2022). Nie ma zatem podstaw aby w okolicznościach badanej sprawy organowi stawiać zarzut - rażącego - naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g.
Trafnie, bowiem skarżący kasacyjnie sam wskazuje na niejednoznaczność spornego terminu. W konsekwencji bezpodstawnie podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. 129 ust. 1 pkt 5 p.g.g. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.
2.2. W skardze kasacyjnej podniesiony został też zarzut naruszenia art. 20 u.g.r.o.l. Zarzutu tego nie powiązano z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia art. 20 u.g.r.o.l. wskazano, że skarżąca kasacyjnie upatruje go w błędnej wykładni tego przepisu i jego błędnym zastosowaniu. Jakkolwiek, w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to wskazano, że z uwagi na naruszenie art. 107 k.p.a. to zaskarżona decyzja Kolegium rażąco narusza prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarga kasacyjna rażące naruszenie prawa zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium, a nie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r., której dotyczyło postępowanie nieważnościowe. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.
Zarzut naruszenia art. 20 u.g.r.o.l. został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie, że chodzi o art. 20 ust. 4 u.g.r.o.l. Podkreślić jednak trzeba, że Kolegium w toku postępowania nieważnościowego nie stosowało przepisu art. 20 ust. 4 u.g.r.o.l. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle art. 20 ust. 4 u.g.r.o.l. rekultywacja musi zostać zakończona przed upływem 5 lat od ustania przyczyny która ją uzasadniała. Tymczasem, wskazany przepis stanowił, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.
Odnosząc się do argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzucane błędne zastosowanie tego przepisu zostało powiązane z zarzutem błędnej jego wykładni. Podkreślić trzeba, że termin wykonania rekultywacji gruntów wskazany w decyzji należało odczytywać, jako wyznaczony do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, jednak nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w okolicznościach badanej wyznaczenie maksymalnego terminu na rekultywację nastąpiło w sposób sprzeczny z brzmieniem wskazanego przepisu.
2.3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd z obowiązku odniesienia się do niego. Niemniej, do kwestii tej odniósł się Sąd Wojewódzki słusznie wskazując, że w świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Brak wyłączenia organu jest zatem przesłanką wznowieniową, a nie nieważnościową.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż stosownie do art. 210 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. rozstrzygniecie to może zapaść na wniosek strony a w rozpoznanej sprawie organ nie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.