Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1060/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił wniosek H. N., którym domagał się on przyznania "ekwiwalentu" w postaci gruntów zamiennych "na skutek przejęcia na własność Skarbu Państwa rodzinnych nieruchomości na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z [...] lipca 1962 r., nr [...]", która wydana została z naruszeniem wcześniej wydanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] listopada 1957 r. nr [...], w której orzeczono: "zwrócić obywatelowi nieruchomość tą o obszarze 32 ha po wygaśnięciu umów dzierżawnych zawartych z obecnymi użytkownikami tej nieruchomości, z tym, że dzierżawcy ci nie nabyli jeszcze uprawnień do uwłaszczenia w trybie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z osadnictwem rolnym. W przypadku niemożności zwrotu części nieruchomości, przysługuje obywatelowi ekwiwalent w postaci gruntów zamiennych.
Grunta zamienne przydzieli obywatelowi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. wówczas, gdy będzie dysponowało wolnymi gruntami dyspozycyjnymi PFZ". Organ wskazał, iż pełnomocnik strony, domagając się przyznania gruntów zamiennych, powoływał się na orzecznictwo powstałe na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże przejęcie gruntów decyzją z dnia [...] lipca 1962 r. nastąpiło na mocy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1985 r., nr 17, poz. 71). Ustawa ta nie przewidywała zaś przyznawania nieruchomości zamiennych. Ponadto kwestia przyznania "ekwiwalentu" w postaci gruntów zamiennych ma charakter cywilnoprawny.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wniósł H. N., podnosząc, że decyzja z [...] listopada 1957 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, nie ma zatem przeszkód do przyznania gruntów zamiennych.
W postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., utrzymując w mocy swoje wcześniejsze postanowienie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo stwierdzono, że odwoływanie się do przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione. Z dokumentów, które przedłożył H. N. wynika wprost, iż przejęcie części gruntów o pow. 29,85 ha wraz z zabudowaniami z nieruchomości Oborniki na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 71). Przejmowanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie prawnej nigdy nie wiązało się z przyznawaniem nieruchomości zamiennych. Organ wyjaśnił, że pismo PWRN z [...] listopada 1957 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej, a nadto w piśmie tym nie ma mowy o wywłaszczeniu lecz o przyszłym zwrocie nieruchomości włączonej do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi.
Organ stwierdził, że w sytuacji przejęcia przez Państwo nieruchomości rolnej w trybie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), właścicielowi przejmowanej nieruchomości nie przysługiwało odszkodowanie w żadnej formie. Wobec tego o odszkodowaniu nie mógł orzekać organ administracji. Minister wyjaśnił także, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów pozwalających na załatwienie w trybie administracyjnym żądania zgłoszonego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono – zwraca je wnoszącemu. Wskazano też, że zwrot niniejszego wniosku nie wyklucza możliwości wystąpienia przez stronę z odrębnym żądaniem (wnioskiem) sformułowanym w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie tego żądania przez organ administracji w jednym z trybów przewidzianych w K.p.a. Możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji zostały określone w dziale II, rozdziale 12 i 13 K.p.a. W szczególności wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. albo wznowienie postępowania na podstawie art. 145 K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł H. N., zarzucając naruszenie art. 66 § 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a zatem zachodzi podstawa do zwrotu wniosku.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej w związku z przejęciem na własność Państwa nieruchomości rolnej należącej do jego ojca, Franciszka N., którą przejęto decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z [...] lipca 1962 r. wydaną na podstawie art. 9 i 10 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a skarżący powoływał się także na dokument Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] listopada 1957 r., który, w jego ocenie, jest decyzją administracyjną i stanowi podstawę do ubiegania się przyznanie ekwiwalentu w postaci nieruchomości zamiennej.
Sąd podkreślił, że nie ma w obowiązujących przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do wydania decyzji zgodnie z żądaniem wniosku skarżącego. Zarówno obowiązująca ustawa z 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58 poz. 348), która zastąpiła poprzednią ustawę z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jak i ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187), ani ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) ani też, inne akty prawne nie dają podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji co do żądania skarżącego. Zdaniem Sądu, jeżeli skarżący domaga się ekwiwalentu, odszkodowania, bądź kieruje inne roszczenia związane z utraconą własnością, a przepisy nie przewidują rozstrzygania tego typu roszczeń w drodze decyzji administracyjnej, to domniemywa się, że jest to sprawa cywilna.
Także odwoływanie się przez skarżącego do przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest niezasadne, gdyż ustawa ta już nie obowiązuje, a jak wyżej wskazano, obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje kwestii przyznania nieruchomości zamiennej w związku z przejęciem nieruchomości rolnej na rzecz Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. N., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego orzeczenia jak i wydanych w sprawie postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – art. 63 § 3 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalanie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 roku, w którym naruszono przepisy prawa procesowego przez błędne przyjęcie, że podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a zatem zachodzi podstawa do zwrotu wniosku,
- – art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 3 § 1 i 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał dotychczasową argumentację przedstawianą przez skarżącego w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania, zatem sprawę Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać w takim zakresie na jaki pozowała skarga kasacyjna.
Skarga taka jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami tejże skargi i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że Sąd ten nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do poprawiania skargi kasacyjnej, jej uzupełniania czy interpretowania.
Skarga kasacyjna jakkolwiek jest zwykłym środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak jest środkiem sformalizowanym, zwłaszcza jeżeli idzie o przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej z tego właśnie względu, że Naczelny Sąd jest nimi związany. Przewidziany w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski służy właśnie temu, aby skarga kasacyjna została sporządzona prawidłowo.
Uwzględniając wymogi wskazane w powyższych przepisach stwierdzić należy, iż zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej, sformułowano w sposób nieprawidłowy, co w istocie uniemożliwia Sądowi dokonanie ich badania w zakresie ewentualnych uchybień Sądu I instancji, bowiem wymykają się one ocenie z uwagi na nieprecyzyjne i błędne wskazanie naruszeń, jakie miałby mieć miejsce w kontrolowanym orzeczeniu. Uwaga ta dotyczy szczególnie zarzutu zawartego w pkt. 2.
Naruszenie przepisów postępowania musi mieć bowiem taki charakter, aby istotnie wpływać na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna wskazać, jaki wpływ na zaskarżone orzeczenie miało naruszenie przepisu prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wskazał na naruszenie art. 135 oraz art. 3 § 1 i 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Takie ujęcie zarzutu powodowało, iż nie było możliwe odniesienie się do twierdzeń strony. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w żaden sposób jak naruszenie tych przepisów miałoby wpływać na wynik niniejszej sprawy.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż art. 145 § 1 P.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – punkty i litery. Oznacza to, że strona – chcąc powołać się na obrazę tego przepisu – winna wskazać dokładnie, który punkt (i ewentualnie litera) jej zdaniem został przez Sąd naruszona. W niniejszej sprawie adwokat, sporządzający skargę kasacyjną, powołał jedynie art. 145 § 1 P.p.s.a., czym uniemożliwił w istocie ocenę tego zarzutu. Niezrozumiałe jest także powiązanie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 8 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje bowiem przepisów tej ostatniej ustawy, a zasady wyrażone w jej początkowych przepisach znajdują zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organami.
Nie jest prawidłowo skonstruowany także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 63 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Wydaje się jednak, że prawdziwą intencją autora skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 § 3 K.p.a., bowiem do tego przepisu nawiązuje uzasadnienie skargi. Jednakże także ten zarzut nie może być uwzględniony. W art. 66 § 3 uregulowana jest sytuacja, gdy organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, nie jest właściwy w sprawie, a organ ten nie może ustalić organu właściwego albo gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny.
W takiej sytuacji na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego, a jedynie zwrot podania wnoszącemu. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Artykuł 66 § 3 normuje dwa przypadki: po pierwsze, gdy organ, do którego wniesiono podanie, stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie, a ze względu na rozwiązania prawne nie jest w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Postanowienie o zwrocie podania z powodu nieustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie otwiera przed stroną możliwości obrony przez złożenie środków zaskarżenia: zażalenia oraz żądania stwierdzenia nieważności. Otwiera się też przed stroną prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak drugiego organu administracji publicznej, któremu przypisuje się właściwość, wyłącza istnienie sporu o właściwość. Drugi przypadek unormowany w art. 66 § 3, to gdy organ administracji publicznej ustalił, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe wskazać należało, iż w przedmiotowej sprawie słusznie zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały, iż wniosek H. N. podlegał zwrotowi. Skarżący zwrócił się bowiem o przyznanie mu "ekwiwalentu" za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego. Ustawa ta jednak nie przewidywała przyznania właścicielowi przejętej nieruchomości odszkodowania w jakiejkolwiek formie.
Wobec tego kwestia ta nie mogła być przedmiotem postępowania przed organami administracji. Prawidłowym było także przyjęcie, że pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] listopada 1957 r. nie było decyzją administracyjną, a jedynie wskazywało na to, że nieruchomość należąca do F. N. zostanie mu zwrócona po wygaśnięciu umów dzierżawnych zawartych z ówczesnymi użytkownikami tej nieruchomości, a w razie niemożności zwrotu nieruchomości stronie miało przysługiwać prawo do otrzymania nieruchomości zastępczych. Pismo to nie było aktem wydanym w indywidualnej sprawie, wpływającym na sytuację strony, nie rodziło po stronie jego adresata żadnych praw ani obowiązków. Jeżeli zaś skarżący kwestionował przejęcie nieruchomości, bądź też chciał wskazać na ewentualną bezczynność organu, to winien był zwrócić się z właściwie sformułowanym wnioskiem, pozwalającym na wszczęcie postępowania administracyjnego we właściwym trybie, na co wskazywały zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zwrot złożonego w niniejszej sprawie wniosku był zatem w pełni prawidłowy, z uwagi na brak organu, który byłby właściwy do jego rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.