Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 967/21 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 7 maja 2021 r. znak SKO.PS/4110/219/2021 w przedmiocie zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c K.p.a. (powinno być "P.p.s.a.") przez uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo ustalił wysokość zasiłków, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przyznany zasiłek nie jest wystarczający do zaspokojenia, nawet w najbardziej podstawowy sposób, potrzeb dla których został przyznany. Wnosząca skargę kasacyjną jest w skrajnie trudnej sytuacji materialnej, nie ma możliwości podjęcia pracy, jest osobą schorowaną, z niepełnosprawnością, żyje z pomocy społecznej.
Rozstrzygając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na opłatę za media (prąd, gaz, wodę i śmieci), organ powinien wziąć pod uwagę realną możliwość realizacji założonego celu pomocy społecznej. Kwota 150 zł miesięcznie nie jest wystarczająca, aby spełnione zostały realnie założenia pomocy społecznej.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, organ nieprawidłowo ustalił jej sytuację materialną i możliwości. Bez swojej winy nie ma praktycznie możliwości zarobkowych. Korzystanie z pomocy społecznej przez wnoszącą skargę kasacyjną nie jest skutkiem zaniedbań z jej strony, ani braku inicjatywy. Jej stan zdrowia ciągle się pogarsza.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że z uzasadnienia decyzji powinny wynikać przesłanki przyznania świadczenia w określonej wysokości, a także możliwości płatnicze organu. Tymczasem wydana decyzja organu I instancji zawierała ogólnikowe uzasadnienie i nieudowodnione stwierdzenie o "ograniczonych i niewystarczających wobec liczby potrzebujących" możliwościach finansowych organu.
Sąd I instancji przyznał, że rosnąca liczba potrzebujących "nie budzi wątpliwości", podczas gdy organ nie wykazał, że liczba potrzebujących wzrosła, ani nie wykazał jakie kryteria bierze pod uwagę przy dysponowaniu środkami oraz jak waży elementy, które decydują o wysokości przyznanego zasiłku celowego.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Burmistrz Miasta i Gminy X. decyzją z 19 lutego 2021 r. przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na opłaty za media tj. gaz, prąd, wodę oraz śmieci w kwocie 450 złotych, wypłacany w ten sposób, że kwota 150 zł za miesiąc luty 2021 r. wypłacona zostanie w dniach 25-26 lutego 2021 r., kwota 150 zł zostanie wypłacona w dniach 30-31 marca 2021 r. oraz kwota 150 zł za miesiąc kwiecień zostanie wypłacona w dniach 29-30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód miesięczny za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wyniósł 673 zł.
W odwołaniu skarżąca zwróciła uwagę, że uprzednio organ przyznał jej kwotę wyższą, analizując m.in. przedłożone rachunki za media.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 7 maja 2021 r. znak SKO.PS/4110/219/2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, a ponadto ustalił, że strona mieszka w mieszkaniu komunalnym z A. B., który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. J. K. nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie pobiera też świadczeń z ZUS i KRUS. Pobiera zasiłek stały w wysokości 645 zł miesięcznie oraz zasiłek okresowy w wysokości 28 zł miesięcznie. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i pozostaje w stałym leczeniu [...], [...] i [...].
W ocenie SKO, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że uwagi na ograniczone środki finansowe, Ośrodki Pomocy Społecznej zmuszone są dysponować nimi w sposób wyważony, stąd też nie zawsze jest możliwe uwzględnienie wszystkich roszczeń wnioskodawców. Dodatkowo, organ uwzględnił że strona ma własne zasoby (chociaż niewielkie) oraz że opłaty za media może regulować wspólnie ze współlokatorem, ponieważ każde z nich prowadzi osobne gospodarstwo domowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, wyjaśniło na jakiej podstawie, oraz przy uwzględnieniu jakich okoliczności i elementów stanu prawnego, został przyznany skarżącej zasiłek celowy na pokrycie opłat za media w kwocie 450 zł.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, pomimo tego, że jako ich podstawę prawną wskazano przepisy art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) i pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) P.p.s.a., dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, gdyż w skardze kasacyjnej wymieniono jako naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. Oznacza to, że skarga kasacyjna w istocie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Tę kwalifikację zarzutów skargi kasacyjnej potwierdza analiza jej uzasadnienia wskazująca, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji aprobujące rozstrzygnięcie organu II instancji, jako zgodne z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe oraz prawidłowo ustalające wysokość zasiłków, podczas gdy – zdaniem skarżącej - postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji. Tym samym należało przyjąć, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni wskazanych przepisów, ale ich błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że organ nieprawidłowo ustalił jej sytuację materialną i możliwości. Wskazała przy tym, że "nie ma praktycznie możliwości zarobkowych, a sytuacja ta nie jest przez nią zawiniona" oraz że "brak środków finansowych, niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb sprawia, że stan zdrowia Skarżącej ciągle się pogarsza". Formułując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak żadnych okoliczności ani dowodów, które zostały pominięte przez organ ani takich, które wymagały poczynienia dodatkowych ustaleń i które w rezultacie podważałyby ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji.
Sąd uznał zaś, że w sprawie nie jest sporne, że skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnęła dochód w wysokości 673 zł, który uzyskała ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu komunalnym z A. B., który również prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd Wojewódzki za bezsporne uznał również okoliczności co do posiadania przez stronę orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, złego stanu zdrowia skarżącej, a także jej trudnej sytuacji życiowej. Kolejno, nie jest kwestionowane przez stronę ustalenie organu, przyjęte przez Sąd Wojewódzki, że skarżąca korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej we wskazanej w decyzji wysokości. W oparciu o dokonane ustalenia, Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie stwierdziły, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do uzyskania zasiłku celowego, a w konsekwencji zachodzą materialnoprawne podstawy do orzekania na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." Z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika bowiem wprost, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości opłat za media.
Wobec powyższego nie można skutecznie zakwestionować oceny Sądu I instancji, że w sprawie w toku postępowania administracyjnego został zebrany wystraczający materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności wysokość dochodów skarżącej, jej sytuację życiową, w tym rodzinną, zdrowotną i majątkową. Zauważenia przy tym wymaga, że tożsame okoliczności dotyczące braku ustalenia przez organy administracyjne sytuacji majątkowej skarżącej, były już podnoszone w skardze i pomimo tego, że Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zarzut ten nie mógł być zasadny, ponieważ ustaleń tych organ dokonał w oparciu o informacje przekazane przez skarżącą, a skarżąca nie kwestionowała tych danych w toku postępowania, to jednak podobnej treści zarzut został sformułowany w skardze kasacyjnej. Z tych samych powodów więc nie mógł być on skuteczny w postępowaniu przed Sądem II instancji.
Zgodzić się trzeba jeszcze z Sądem I instancji, że organy nie mają obowiązku ustalania zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącej, ponieważ celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb osób wnioskujących o jej udzielenie, lecz pomaganie (poprzez udzielaną pomoc) w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych.
Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że decyzja organu I instancji zawierała ogólnikowe uzasadnienie i nieudowodnione stwierdzenie o "ograniczonych i niewystarczających wobec liczby potrzebujących" możliwościach finansowych organu. W odniesieniu do spornej wysokości przyznanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty za media, tj. gaz, prąd, wodę oraz śmieci, w kwocie 450 zł, wypłacanej w ratach, Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał, że w uzasadnieniach obu decyzji znalazły się wyjaśnienia organów co do sposobu rozumowania i określania wysokości zasiłku celowego. Wynika z nich, że działanie organu w tym zakresie musi uwzględniać nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o jego przyznanie, ale także możliwości finansowe organu pomocowego, a nadto liczbę osób potrzebujących pomocy w danej gminie.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organy dokonały ważenia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, w szczególności polegającego na udzielaniu pomocy społecznej jak największej liczbie osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Sąd I instancji podał także, że liczba osób potrzebujących pomocy wzrasta, również w wyniku epidemii Covid-19, a zatem może w konkretnych sytuacjach zdarzyć się, że aktualnie przyznawana pomoc będzie niższa niż uzyskana poprzednio przez skarżącą, a przyczyną tego będzie właśnie potrzeba zważenia tych wszystkich elementów, które decydują o wysokości przyznanego zasiłku celowego.
Z powyższego nie można zatem wywieść, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, że twierdzenia organów, zaaprobowane przez Sąd I instancji, są ogólnikowe. W odniesieniu zaś do zarzutu zmierzającego do wykazania, że twierdzenia organów nie zostały udowodnione, należy wyjaśnić, że kontrola decyzji uznaniowych, a zatem takich jak wydana w niniejszej sprawie, jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s.
W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem przyjęciem przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie o konieczności wskazania w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 u.p.s., czy też art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i liczby osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.". W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej obowiązkiem przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a. (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09).
W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że brak wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej uniemożliwiło dokonanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie Sąd I instancji uznał więc, że udzielając w takim zakresie wsparcia organ II instancji nie przekroczył luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie był bowiem związany ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego, nawet wtedy gdy zostały spełnione odpowiednie przesłanki.
Nie zostało więc skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadał i rozważył w sposób wyczerpujący przesłanki przemawiające za zajętym stanowiskiem. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie był zasadny. Przy czym z punktu widzenia formalnego w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 77 K.p.a., należy jeszcze podnieść, że zostały one sformułowane w sposób niedokładny. Przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.