Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1715/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, pkt. 2, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz l.p. 1.6.1.1. załącznika do tej ustawy oraz l.p. 5.4,5.4.1.1. Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych /ADR/, sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002, Nr 194, poz. 1629 ze zm.) nałożył na Z. O. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że w dniu 3 listopada 2002 r. w [...] na drodze krajowej nr 12 zatrzymano pojazd wraz z naczepą, stanowiący własność Z. O., prowadzącego firmę "L.". Pojazdem przewożony był materiał niebezpieczny – olej napędowy.
W czasie kontroli kierowcy przedstawili "wszystkie wymagane dokumenty z wyjątkiem stosownego dokumentu przewozowego". W okazanych dokumentach dotyczących przewożonego ładunku nie znalazły się żadne informacje wymagane przez przepisy umowy ADR. Brak było wpisu: UN 1202 Olej napędowy, kl. 3, III, ADR.".
W odwołaniu o powyższej decyzji Z. O. zarzucił, że w toku kontroli brak dokumentu przewozowego stwierdzono z uwagi na braku zapisu "UN 1202 Olej napędowy, kl. 3, III, ADR.". Tymczasem żądany przez kontrolera wpis był niezgodny z obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671) i pkt. 5.4.1.1.1. umowy ADR wpis powinien brzmieć: "UN 1202 Paliwo do silników diesla, 3, III" lub "paliwo do silników diesla, 3, UN 1202, III".
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, podkreślając zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.6.1.1. załącznika do tej ustawy wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 2000 zł. W toku kontroli kierowca pojazdu Z. O. nie okazał dokumentu przewozowego, zawierającego w szczególności numer UN, prawidłową nazwę przewozową, grupę opakowania materiału, liczbę i określenie sztuk przesyłki. Przedstawione zaś orzeczenie laboratoryjne nie stanowi wymaganego dokumentu przewozowego. Nie ma bowiem w nim nie tylko stosownego oznaczenia, ale też takich podstawowych informacji jak nazwa i adres nadawcy oraz nazwa i adres odbiorcy (odbiorców).
Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Z. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dołączając do skargi kopię wystawionego przez Firmę N. dowodu wydania nr 808382219 z dnia 3 listopada 2003 r. W skardze wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając, że błędnie w nim przyjęto, iż kierowcy kontrolowanego pojazdu nie okazali żadnego dokumentu przewozowego. Tymczasem podczas kontroli przedstawiono wystawiony przez Firmę N. dokument, który nie został jednak uznany za dokument przewozowy z uwagi na brak zapisu "UN 1202 Olej napędowy, kl. 3 ADR.". Dołączony do skargi dowód wydania zawierał dane wymagane ustawą i umową ADR dla dokumentu przewozowego, z wyjątkiem liter UN w nazwie produktu. Dlatego uznać należy, że dokument przewozowy istniał, chociaż rzeczywiście był on źle wypełniony, gdyż w nazwie przewożonego produktu zawierał oznaczenie "1202 Paliwo do silników diesla 3, III", zamiast "UN 1202 Paliwo do silników diesla 3, III".
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, wskazując że w aktach znajduje się wyłącznie orzeczenie laboratoryjne, które nie spełnia wymogów dokumentu przewozowego. Dołączony do skargi dokument nie był w ogóle badany w toku postępowania kontrolnego i odwoławczego, bowiem strona na tym etapie go nie ujawniła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r., na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczym dokumentem w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym kontrolą drogową pojazdu jest protokół kontroli. Protokół taki powinien spełniać warunki określone w art. 68 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawierać dokładne ustalenia poczynione w toku czynności kontrolnych. Protokół kontroli sporządzony w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom. Nie wynika z niego bowiem jednoznacznie czy w czasie kontroli nie okazano w ogóle żadnego dokumentu przewozowego, czy też dokument taki jednak przedstawiono, ale nie został on jedynie uznany przez kontrolującego za wymagany dokument przewozowy.
Gdy niejasności te zestawi się z treścią "Formularza kontrolnego" zawierającego informacje niepochodzące z orzeczenia laboratoryjnego, które było jakoby jedynym okazanym w toku kontroli dokumentem, a znajdujące się w spornym dokumencie przewozowym, to zasadne wydaje się stanowisko, że kontroler zapoznał się jednak z dokumentem przewozowym, spisał z niego dane co do objętości ładunku, a zapis w protokole oznaczał, że okazany dokument nie został uznany za dokument przewozowy, gdyż nie zawierał żądanej przez kontrolującego treści "UN 1202 Olej napędowy, kl. 3 ADR".
Istnienie tych wątpliwości, przy jednoczesnym wykazaniu, że dokument przewozowy jednak był sporządzony, oznacza zdaniem Sądu I instancji, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7 i. 77 § 1 oraz art. 9 kpa. W postępowaniu administracyjnym, w szczególności kończącym się nałożeniem kary na obywatela, nie może być miejsca na dwuznaczne sformułowania, które mogą być różnie interpretowane i których znaczenie pracownik organu wyjaśnia dopiero w drodze notatki służbowej, niedoręczonej stronie.
W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji I i II instancji również nie określają precyzyjnie jaki zarzut postawiono skarżącemu: brak dokumentu przewozowego, czy brak dokumentu przewozowego o konkretnej, żądanej przez organ treści. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie stanowiska organu decyzji narusza art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu I instancji, niejasny protokół kontroli i niejasne, niejednoznaczne sformułowania w uzasadnieniach decyzji obu instancji spowodowały, że w toku całego postępowania skarżący mógł nie zrozumieć dokładnie, jaki zarzut został mu postawiony i dlatego nie podjął w porę właściwej obrony przypuszczając cały czas, że chodzi tylko o niewłaściwą treść dokumentu przewozowego nie zaś o jego istnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył za pośrednictwem radcy prawnego Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, pkt. 5.4.0 i 5.4.1.1. umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w jego ocenie nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł wydana została w związku z wykonywaniem transportu drogowego materiałów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego. Ponadto, materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w całości, a uzasadnienie decyzji posiada dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreślił także, że przedłożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokument, w którym znajduje się wymagany przepisami prawa wpis, ale bez symbolu UN, był nieznany organom administracji publicznej w chwili wydawania decyzji, a zatem nie mógł być przedmiotem ich oceny.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych dokument przewozowy powinien zawierać opis każdego z przewożonych towarów niebezpiecznych, w szczególności jego numer rozpoznawczy, nazwę i ilość. W myśl 5.4.0 umowy ADR każdemu przewozowi podlegającemu przepisom ADR powinny towarzyszyć odpowiednie dokumenty. Stosownie do 5.4.1.1.1 umowy ADR dokument przewozowy powinien zawierać m.in. numer UN, nazwę przewozową, grupę pakowania, ilość towaru niebezpiecznego, nazwę i adres odbiorcy. Informacje te mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy przedstawiony dokument można uznać za list przewozowy w rozumieniu przepisów ADR. Przedstawione do kontroli orzeczenie wyżej przedstawionych informacji nie zawiera, nie jest więc dokumentem przewozowym sporządzonym nieprawidłowo, lecz innym dokumentem, w tym przypadku orzeczeniem laboratoryjnym. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że każdy dokument zawierający pewne braki byłby dokumentem przewozowym ADR sporządzonym nieprawidłowo, co skutkowałoby nałożeniem kary w wysokości 200 zł na podstawie 1.6.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a nie 2000 zł za brak dokumentu przewozowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a.") musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek badawczej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz korygowania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może też z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej.
Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie powołał w niej art. 174 ustawy P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że złożony środek zaskarżenia oparł na obu podstawach wymienionych w powołanym przepisie.
Zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa jest całkowicie chybiony. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i wobec tego jej zarzuty procesowe powinny dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tymi sadami. Od dnia 1 stycznia 2004 r. zasady postępowania przed wojewódzkim sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego ostatniego aktu miały zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), na mocy jej art.
59. Obecnie sądy administracyjne jedynie oceniają działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami kpa, ale same ich nie stosują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stosując powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł zatem ich naruszyć. Uchybienia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w skardze zaś nie zarzucono. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, albowiem Sąd I instancji, formułując ocenę prawną w sprawie, stwierdził jedynie, że decyzje organów obu instancji zostały przede wszystkim wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Sąd nie dokonywał natomiast wykładni przepisów prawa materialnego.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że formułując zarzut związany z podstawą kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a autor skargi kasacyjnej w rzeczywistości zakwestionował dokonaną przez WSA w Warszawie ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zatem ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego wyroku. Jednakże próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sad I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. W tej sytuacji, skoro strona skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej, by zostały naruszone przez Sąd I instancji jakiekolwiek przepisy procedury sądowoadministracyjnej, to tym samym NSA nie mógł oceniać trafności tychże ustaleń faktycznych, wobec braku możliwości ich kontrolowania z powodu związania granicami skargi kasacyjnej. Uznać je zatem musiał za miarodajne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.