Uzasadnienie
Decyzją administracyjną z dnia [...], wydaną na podstawie art. 38 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2003 r. Nr [...] orzekającą o zwolnieniu kontrolera celnego – aplikanta celnego M. P. ze służby. Organ orzekający uznał, że w sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Podniósł, że zniesienie z dniem 31 października 2003 r. Izby Celnej – Port Lotniczy w Warszawie oznaczało, że od dnia 1 listopada 2003 r. dotychczasowy kierownik urzędu nie był władny do wydania jakiejkolwiek decyzji, a jego obowiązki przejęte zostały przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, który został zobligowany, między innymi do zakończenia spraw związanych z przedłożonymi pracownikom i funkcjonariuszom propozycjami alokacji.
Decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) określiła w art. 32 szczególny tryb, w jakim następuje przeniesienie funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Służby Celnej.
Skarżąca bezspornie w dniu 31 października 2003 r. otrzymała propozycję przeniesienia przewidzianą w art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, a w terminie 10 dni od jej otrzymania nie złożyła oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia na inne stanowisko pracy. Zgodnie z ust. 4 ww. przepisu niezłożenie oświadczenia jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby (ust. 6). Podstawę prawną zwolnienia skarżącej ze służby stanowił zatem ww. art. 32 ust. 6 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegium Skarbowych w zw. z art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 1 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z treścią tych przepisów, kierownikiem urzędu w rozumieniu powołanej ustawy jest dyrektor Izby Celnej (art. 1 ust. 8). W sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej (art.1 ust. 9).
Kwestionowana decyzja z dnia [...] 2003 r. o zwolnieniu skarżącej ze służby została wydana przez osobę uprawnioną, kierownika urzędu – Dyrektora Izby Celnej w Warszawie.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone również przepisy prawa procesowego dotyczące właściwości miejscowej.
Na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) uchylono pkt 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych (Dz. U. Nr 43, poz. 392), co było równoznaczne ze zniesieniem Izby Celnej – Port Lotniczy w Warszawie. Przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie 1 listopada 2003 r. i z tym dniem właściwość miejscowa Dyrektora Izby Celnej w Warszawie objęła obszar całego województwa mazowieckiego, w tym teren pozostający w dotychczasowej właściwości Dyrektora Izby Celnej – Port Lotniczy w Warszawie. Zgodnie z treścią § 2 tego rozporządzenia, postępowania wszczęte i niezakończone przez organy celne znoszonych izb celnych przejęły organy celne właściwe po dniu wejścia w życie rozporządzenia.
Powyższy przepis dotyczył wszelkich postępowań, ponieważ brak było w nim zapisu ograniczającego stosowanie przepisu. Rozpoczęty w dniu 29 października 2003 r. w Izbie Celnej – Port Lotniczy w Warszawie i w Izbie Celnej w Warszawie na podstawie art. 32 powołanej ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o WKS proces alokacji związany z przedkładaniem funkcjonariuszom celnym propozycji zmian dotychczasowych warunków i miejsc służby nie mógł być zakończony do dnia 31 października 2003 r. przez dotychczasowego kierownika urzędu ze względu na obowiązek dochowania 10-dniowego terminu pozostawionego funkcjonariuszom do namysłu, wynikającego z art. 32 ust. 4 powołanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 9 w związku z art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w związku z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie właściwy był do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] 2003 r. o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy uprawnienie do zwolnienia skarżącej posiadał jedynie Dyrektor Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie;
2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że:
- - Dyrektor Izby Celnej w Warszawie był właściwy do wydania decyzji w sprawie rozwiązania stosunku służby ze skarżącą;
- - postępowaniem wszczętym w rozumieniu tego przepisu jest wręczenie skarżącej propozycji przeniesienia na podstawie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...).
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca po odbyciu służby przygotowawczej w Izbie Celnej – Port Lotniczy w Warszawie, została mianowana aktem z dnia 12 lutego 2003 r. do służby stałej w tej izbie. Akt mianowania tworzy stosunek służby pomiędzy funkcjonariuszem a urzędem (izbą), w której pełni on służbę. Treść aktu mianowania determinuje dalsze, określone w ustawie o Służbie Celnej, uprawnienia i zobowiązania funkcjonariusza i urzędu, również te określające prawo zwolnienia ze służby. Przepis art. 26 pkt 7 tej ustawy nie wskazuje na innego kierownika urzędu lub inny organ jako właściwy do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Takich kompetencji nie daje także przepis art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), który nie reguluje kwestii, kto jest uprawniony do podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby, a w ustępie b pkt 2 stanowi jedynie, że odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia stanowi podstawę do zwolnienia ze służby.
W powyższej sytuacji należy przyjąć, że stosowne decyzje o zwolnieniu skarżącej ze służby mógł podjąć jedynie Dyrektor Izby Celnej – Port Lotniczy w Warszawie, a nie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie. Sąd Wojewódzki przyjął zasadę domniemania kompetencji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Domniemanie kompetencji jako konstrukcja niekonstytucyjna została odrzucona przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. V 1/86, OTK 186, Nr 1, poz. 2, zaś w wyroku z dnia 11 kwietnia 2004 r. – U 2/03 OTK-A 2004, Nr 6, poz. 54 Trybunał podkreślił, że zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa.
W ocenie skarżącej Sąd Wojewódzki dokonał także błędnej wykładni i zastosowania § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, stosownie do którego postępowania wszczęte i niezakończone przez organy celne znoszonych izb i urzędów celnych, przed wejściem w życie rozporządzenia, przejmują organy celne właściwe po dniu wejścia w życie rozporządzenia. Sąd przyjął, że proces alokacji pracowników służby celnej, jaki nastąpił na podstawie przepisu art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) był postępowaniem w rozumieniu § 2 cytowanego rozporządzenia i przepis § 2 stanowił dla Dyrektora Izby Celnej w Warszawie podstawę do rozwiązania ze skarżącą stosunku służby i wydania zaskarżonych decyzji. Przepis § 2 powołanego rozporządzenia nie powinien być – zdaniem skarżącej – stosowany w niniejszej sprawie.
Należy bowiem zważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 284 § 3 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny. Przepis ten stanowił ustawową podstawę prawną do tworzenia i znoszenia izb celnych oraz określania ich siedzib i na tym kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych się kończyły. Kodeks celny w ogóle nie reguluje kwestii związanych ze służbą celną i organów uprawnionych do nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Jedynym aktem, który te kwestie reguluje jest ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Minister Finansów miał zatem uprawnienie do określania właściwości organów celnych jedynie w sprawach celnych, a zatem przepis § 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 22 października 2003 r. dotyczyć mógł jedynie postępowań celnych.
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie nie miał kompetencji do rozwiązania stosunku służby ze skarżącą ani z mocy art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, ani z mocy art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...). Składając skarżącej propozycję przeniesienia w dniu 31 października 2003 r. tj. na dzień przed zniesieniem Izby Celnej – Port Lotniczy w Warszawie wadliwie i bezprawnie przyjęto, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie będzie uprawniony po upływie 10 dni od wręczenia tej propozycji do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Izbie Celnej, z którą skarżącą nie łączył żaden stosunek prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższą zasadę Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 9 w związku z art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w związku z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) polegające na przyjęciu, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie był właściwy do wydania w dniu [...] 2003 r. decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby.
Zarzut wadliwej wykładni powołanego przepisu w zaskarżonym wyroku jest niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) i wywiódł zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 32 powołanej ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych dopuszczał szczególny tryb przeniesienia pracowników i funkcjonariuszy celnych do innej jednostki organizacyjnej. Po otrzymaniu od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnionej z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemnej propozycji przeniesienia uprawnieni oni byli do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia. Odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia, zgodnie z ust. 6 ust 2 tego przepisu stanowiła podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
Przepis art. 1 ust. 9 powołanej ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z ust. 8 tego przepisu kierownikiem jednostki w rozumieniu tej ustawy jest dyrektor izby celnej.
Izba Celna – Port Lotniczy w Warszawie utworzona została rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 1 pkt 16 tego rozporządzenia Izba Celna - Port Lotniczy obejmowała Urząd Celny III i Urząd Celny IV w Warszawie. Utworzona na mocy § 1 pkt 15 omawianego rozporządzenia Izba Celna w Warszawie obejmowała natomiast:
a/ Urząd Celny I w Warszawie b/ Urząd Celny II w Warszawie, c/ Urząd Celny w Siedlcach, d/ Urząd Celny w Pruszkowie.
Na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 184, poz. 1800) zniesiona została Izba Celna - Port Lotniczy w Warszawie (§ 1 pkt 7 rozporządzenia), a wchodzące dotychczas w jej skład Urząd Celny III w Warszawie i Urząd Celny IV w Warszawie objęła Izba Celna w Warszawie (§ 1 pkt 6 rozporządzenia).
Z dniem 1 listopada 2003 r., w którym weszło w życie ww. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r., Dyrektor Izby Celnej w Warszawie stał się następcą prawnym Dyrektora Izby Celnej - Port Lotniczy w Warszawie z tej przyczyny, że Izba Celna w Warszawie objęła z mocy § 1 pkt 6 rozporządzenia oba urzędy celne tworzące uprzednio znoszoną Izbę Celną - Port Lotniczy w Warszawie.
Skoro, w świetle art. 1 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, do podejmowania rozstrzygnięć związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym jest kierownik urzędu, a przez kierownika urzędu ustawa każe rozumieć dyrektora izby celnej, to od dnia 1 listopada 2003 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie był uprawniony do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), a zatem przez wydanie tej decyzji nie został naruszony przepis art. 156 § 1 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 26 pkt 7 o Służbie Celnej.
Przepis ten, określający przypadki, kiedy można zwolnić funkcjonariusza celnego ze służby, nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Możliwość jego stosowania wyłączało zastosowanie szczególnego trybu przenoszenia funkcjonariuszy do służby w innych jednostkach organizacyjnych albo ich zwalniania, przewidzianego przepisem art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. Przepis ten wprowadził na okres trzech miesięcy od jego wejścia w życie tj. od 6 sierpnia 2003 r. (data ogłoszenia) możliwość zwolnienia ze służby pracownika, który nie ma propozycji przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej. Było to uregulowanie szczególne, którego zastosowanie wyłączało regulacje ustania stosunku służbowego przewidziane przepisami rozdziału 7 ustawy o Służbie Celnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto możliwość stosowania § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych (...) do wszystkich wszczętych i niezakończonych postępowań prowadzonych przez organy znoszonych izb celnych, w tym do postępowań dotyczących przenoszenia funkcjonariuszy celnych do innych jednostek organizacyjnych. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 284 § 3 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r. Kodeks Celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), a zatem § 2 rozporządzenia stanowiący, że postępowanie wszczęte i niezakończone przez organy celne znoszonych izb celnych i urzędu celnego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, przejmują organy celne właściwe pod dniu wejścia w życie rozporządzenia, dotyczy tylko postępowań prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu Celnego.
Błędna interpretacja tego przepisu nie miała jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.