Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 969/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i Z. M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że Wojewoda W., decyzją z dnia [...] września 1992 r., Nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę P. z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej P., obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym i oficyną parterową. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji, w części dotyczącej budynku mieszkalnego oraz oficyny parterowej znajdującej się na nieruchomości położonej w W. przy ul. K., opisanej w KW nr [...], wystąpili B. P. i Z. M., jako następcy prawni po właścicielach hipotecznych wskazanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego.
Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są co do zasady Skarb Państwa, jako właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może być stroną postępowania, jeżeli wykaże interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania komunalizacyjnego może być zatem osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. wynika, iż nieruchomość oznaczona hip. [...] stanowiła współwłasność A. i J. małżonków K. oraz J. i G. małżonków B. Aktualnie spadkobiercami dawnych właścicieli są B. P. i Z. M. Nieruchomość położona przy ul. K. oznaczona nr hipotecznym [...], opisana w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej "dekret warszawski". Z mocy art. 1 tego dekretu wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, ponieważ według art. 5 dekretu warszawskiego budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych – w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę – wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie).
Prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów wygasło (przechodziło na własność gminy, a następnie na Skarb Państwa) dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej, a obecnie prawa wieczystego użytkowania, albo w razie niezłożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku.
Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1953 r. skierowanym do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego odmówiono właścicielom hipotecznym ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia administracyjnego wskazano, iż właściciele hipoteczni nie złożyli wniosku dekretowego, a termin do jego złożenia upłynął [...] lutego 1949 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1953 r. ze względu na to, że wydanie przez organy dekretowe decyzji, pomimo niezłożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku, nastąpiło z rażącym naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, zgodnie z którym postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej stanowiło uprawnienie dotychczasowych właścicieli i tylko z ich wniosku postępowanie takie mogło być prowadzone.
Przepis ten nie przewidywał możliwości działania w tym zakresie organów administracji z urzędu. W sytuacji, gdy wniosek dekretowy nie został złożony, to organ nie powinien był prowadzić postępowania w sprawie przyznania własności czasowej, gdyż było ono bezprzedmiotowe. Oznacza to, że dawni właściciele uchybili obowiązkowi złożenia wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu, skutkiem czego przejście budynków położonych na tym gruncie na własność gminy (później Skarbu Państwa) nastąpiło z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Prowadzi to do konkluzji, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony i nie są legitymowani do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r. we wskazanym zakresie. Bycie spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. K. w W. oraz uznanie za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury nie czyni wnioskodawców stronami postępowania komunalizacyjnego, ponieważ ani w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie, wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do spornej nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie na wniosek podmiotu nieuprawnionego, dlatego postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji komunalizacyjnej Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę na powołaną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. jest dokumentem urzędowym i poczynienie na jej podstawie ustaleń, co do faktu niezłożenia w terminie wniosku dekretowego przez byłych właścicieli nieruchomości nie narusza prawa. Ustaleń tych Minister nie dokonał zatem na podstawie aktu nieistniejącego i w ocenie Sądu ustalenia te są bezsporne. Jeśli natomiast skarżący uważają, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego jest w dalszym ciągu otwarty, to mogą z takim wnioskiem wystąpić. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa Sąd uznał za nieuzasadniony.
Teza, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku dekretowego, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa – wprawdzie nie odwołuje się do konkretnej podstawy prawnej, ale podstawę taką wskazywało już wcześniejsze orzecznictwo Sądu Najwyższego, do którego odwołał się także NSA, i które Sąd pierwszej instancji również podziela. Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że "w myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Przytoczony przepis posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji.
Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem (orzeczenie SN z dnia 9 października 1962 r., sygn. akt I CR 819/61, OSNC 1963/7-8/178). Sąd ma przy tym świadomość, że przy stosowaniu przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym nie powinno się dokonywać wykładni rozszerzającej, jednakże wyłącznie gramatyczna wykładnia art. 8 dekretu warszawskiego, do której odwołują się skarżący, nie zawsze prowadzi do rozwiązań racjonalnych lub spójnych z innymi regulacjami dekretu, kształtowanymi przez aktualne orzecznictwo sądowe. W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego).
Przepisy dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Natomiast wnioski urzędów likwidacyjnych zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli zgodzie na takie działanie, nie mogą wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dlatego też między innymi orzeczenia dekretowe odnośnie nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie, wydane bez wniosku podmiotów uprawnionych, zostały uznane za nieważne, decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Tak więc zgodzić należy się z takim rozumieniem art. 8 dekretu warszawskiego, jakie zaprezentował Sąd Najwyższy w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia [...] października 1962 r., gdyż w przeciwnym razie z założenia czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, wynikające z art. 5 dekretu warszawskiego, uzyskałoby charakter trwały, skoro z braku wniosku osoby uprawnionej nie można orzekać o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.
Nie można też akceptować sytuacji, w której (przy wykładni art. 8 dekretu proponowanej przez skarżących) brak wniosku pochodzącego od dotychczasowych właścicieli nieruchomości zabudowanej stawiałby ich w sytuacji lepszej od tych byłych właścicieli, którzy wniosek o dzierżawę wieczystą złożyli, ale spotkali się z odmową. Pierwsi uzyskaliby trwałe odrębne od gruntu prawo do budynków (według wykładni skarżących), a drudzy nie uzyskaliby żadnego prawa rzeczowego. Hipoteza ta pomija oczywiście roszczenia odszkodowawcze przewidziane w dekrecie i efektywność ich realizacji.
Należy więc uznać, że art. 8 dekretu warszawskiego jest tym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 5 dekretu, który powoduje, że skutek w postaci przejścia budynków na własność m. st. Warszawy powstaje również wówczas, gdy dotychczasowy właściciel zabudowanej nieruchomości warszawskiej nie złożył wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, jako że oznacza to brak możliwości przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Zaistnienie takiej sytuacji w niniejszej sprawie spowodowało, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r. słusznie organ uznał za pochodzący od podmiotów, które nie wykazały interesu prawnego w zgłoszeniu takiego żądania. Stąd umorzenie postępowania należy uznać za zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 969/12, B. P. i Z. M. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 132 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nieodniesieniu się do zarzutów skarżących, iż Minister Administracji i Cyfryzacji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy i kiedy upłynął termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. K. w W. i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach wynikających z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1953 r., które to orzeczenie zostało jednak wycofane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, z uwagi na stwierdzenie jego nieważności,
- - art. 145 § 1 pkt lit c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Minister Administracji i Cyfryzacji nie wskazał i nie przytoczył przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną utraty prawa własności budynku skutkiem upływu czasu, tj. z upływem 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jeśli dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku o własność czasową,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie z uwagi na to, iż skarżący nie są właścicielami budynku przy ul. K., chociaż w toku postępowania administracyjnego Minister nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń dotyczących tego, kiedy skarżący, względnie ich poprzednicy prawni utracili prawo własności nieruchomości budynkowej.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż własność budynków przechodzi na rzecz m. st. Warszawy z mocy prawa z upływem 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jeśli dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku o własność czasową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w decyzji Ministra nie wskazano, kiedy rozpoczął się bieg terminu na złożenie wniosku o własność czasową, ani jaka jest podstawa faktyczna takiego ustalenia. Podstawowe ustalenie faktyczne zostało dokonane przez Ministra na podstawie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r., które zostało jednak usunięte z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc na skutek decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Minister dokonał zatem ustaleń faktycznych na podstawie nieistniejącej decyzji, co w ocenie strony skarżącej, rażąco narusza prawo.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawą uchylił się od oceny ustaleń faktycznych Ministra w odniesieniu do końca biegu terminu na złożenie wniosku. Okolicznością, która wymagała wyjaśnienia było, czy i ewentualnie kiedy oraz na jakiej podstawie rozpoczął się termin na złożenie wniosku o własność czasową, a w konsekwencji kiedy minęło 6 miesięcy od jego początku. Sąd mógł badać jedynie prawidłowość decyzji z dnia [...] marca 2012 r., która została wydana przez Ministra działającego jako organ drugiej instancji. Minister swoje ustalenia dotyczące upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej oparł na orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. Minister odwołał się również do swojej decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd zaakceptował więc sytuację, w której Minister, działając jako organ drugiej instancji, zamiast skontrolować decyzję wydaną w pierwszej instancji opiera na niej własne ustalenia.
Jest to sytuacja niedopuszczalna, gdyż oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Minister, jako organ drugiej instancji, powinien dokonać własnych ustaleń faktycznych i samodzielnie rozpoznać sprawę, a nie powoływać się na ustalenia kontrolowanej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Minister w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. (wydanej w pierwszej instancji) nie dokonywał ustaleń faktycznych dotyczących daty upłynięcia terminu do złożenia wniosku o własność czasową na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Minister, działając jako organ pierwszej instancji, datę w której upłynął termin do złożenia wniosku o własność czasową ustalił na podstawie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. Nie są więc prawidłowe twierdzenia Sądu, iż w decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. datę, w której upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, ustalano na podstawie uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Nie można zgodzić się również z Sądem, iż ewentualne poczynienie ustaleń na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury jest prawidłowe, gdyż decyzja ta jest dokumentem urzędowym.
Związanie treścią decyzji administracyjnej dotyczy jedynie sentencji tej decyzji, a nie treści jej uzasadniania. Każdy organ administracji wydając decyzję administracyjną musi dokonywać własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych i nie może opierać się na ustaleniach faktycznych dokonanych w innych decyzjach i w innych postępowaniach, gdyż w takiej sytuacji postępowanie dowodowe stałoby się fikcją. Minister, działając zarówno jako organ pierwszej i drugiej instancji ustalał datę, z którą upłynął termin na złożenie wniosku o własność czasową, na podstawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1953 r., które usunięto z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stwierdzając jego nieważność. Data, z którą upływa termin na złożenie wniosku o własność czasową, ma charakter wtórny wobec daty, od której ten termin biegnie. Minister nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, czy w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. K. w W., termin ten w ogóle rozpoczął bieg i nie wskazał początku takiego terminu.
Wywody Sądu odnoszą się w istocie do kwestii, czy wniosek o przyznanie własności czasowej złożono czy też nie. Nie była to jednak kwestia sporna. Istotą zarzutu podniesionego w skardze do Sądu była kwestia, iż Minister nie ustalił, kiedy rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o własność czasową. Brak ustalenia daty początkowej terminu w oczywisty sposób uniemożliwia ustalenie jego daty końcowej, a więc również i daty, z którą w ocenie Ministra oraz Sądu budynek, stosownie do art. 8 dekretu przeszedł na własność Skarbu Państwa. W celu ustalenia daty rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o własność czasową Minister powinien ustalić, z jaką datą m. st. Warszawa objęła grunt w posiadanie, czego Minister nie uczynił.
Sąd powinien skontrolować działania Ministra i ocenić, czy były one prawidłowe czy też nie. Nie powinien natomiast usprawiedliwiać błędów i zaniechań Ministra i doszukiwać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści, których tam nie ma. Treść uzasadnienia wyroku nie może stanowić próby sanowania ewidentnych braków postępowania przed organem administracji. Brak prawidłowego ustalenia końca terminu na złożenie wniosku o własność czasową (o ile termin ten upłynął) uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. przepisów dekretu warszawskiego. W skardze do Sądu podniesiono, iż Minister naruszył art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie i nieprzytoczenie przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną utraty prawa własności budynków skutkiem upływem czasu, tj. z upływem 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jeśli dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku o własność czasową.
Skarżący zarzucili Ministrowi, iż w decyzji nie wskazał nawet z jakiego przepisu prawa ma to wynikać. Nie wyjaśnił również z jakiego powodu, w przypadku niezłożenia wniosku o własność czasową, prawo własności budynku przechodziło na gminę. To, czy, kiedy i na jakiej dokładnie określonej podstawie prawnej dotychczasowy właściciel traci własność budynku jest zasadniczą i podstawową kwestią, która powinna być rozpoznana przez organ administracji w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem do utraty prawa własności budynku nie doszło, to wówczas wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest oczywiście uzasadniony, a postępowanie nie powinno zostać umorzone. Jeśli natomiast do utraty prawa własności budynku doszło, to wówczas obowiązkiem organu administracji było jasne i zrozumiałe dla strony wyjaśnienie, kiedy doszło do wywłaszczenia oraz na jakiej podstawie faktycznej i prawnej. Brak powołania przepisu prawa i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji prowadzić może nawet do wniosku, iż Minister nie rozpoznał istoty sprawy.
Nie może być bowiem uznane za rozpatrzenie istoty sprawy, sformułowanie pewnej opinii (o utracie prawa własności z uwagi na upływ czasu) bez powołania i omówienia przepisów prawa. W takiej sytuacji twierdzenia Ministra muszą być uznane za bezpodstawne. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie zgadza się z zarzutami skargi co do istotnych braków decyzji Ministra, wyciąga jednak z nich zasadniczo odmienne wnioski. Decyzja Ministra nie spełniała kryteriów określonych w art. 107 § 3 kpa, gdyż jak przyznał nawet Sąd, z jej treści możnaby się co najwyżej domyślać, że Minister zastosował art. 8 dekretu. W tej sytuacji nie może być mowy o wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisu prawa. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż w istocie zadziałał on nie jako organ kasatoryjny, którego rolą jest ocena decyzji organu administracji, a jako organ merytoryczny.
Sąd zadziałał w istocie jako organ pierwszej instancji, gdyż skarżący dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogli się dowiedzieć, jaka jest jedna z możliwych wykładni treści art. 8 dekretu warszawskiego. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż to rolą Ministra, jako organu administracji, było wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 8 tego dekretu. Nie było natomiast rolą Sądu tłumaczenie i uzupełnianie zasadniczych i podstawowych braków decyzji Ministra. Sąd powinien ocenić, czy Minister właściwie zastosował przepis prawa, a nie tłumaczyć, z jakiego powodu Minister zastosował przepis, którego nawet nie wskazano w decyzji. Stosownie do argumentacji przedstawianej zarówno przez Sąd jak i Ministra, skarżący nie mogą być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu, gdyż nie przysługuje im prawo własności do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r. i prawo to nie przysługiwało im w dacie komunalizacji.
W związku z tym, Sąd i Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzili, iż osoba, która nie była w okresie komunalizacji właścicielem nieruchomości objętej decyzją wojewody, nie może skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Zarówno Minister jak i Sąd wiązały datę utraty prawa własności budynku przez poprzedników prawnych skarżących z upływem 6-cio miesięcznego terminu do złożenia wniosku o własność czasową. Minister nie ustalił jednak samodzielnie daty końcowej terminu, a oparł się na treści nieobowiązującej decyzji (orzeczenia administracyjnego).
Nie można więc uznać, aby Minister ustalił datę, z jaką termin ten się zakończył. W celu ustalenia, upływu jakiegoś terminu niezbędne jest ustalenie jego rozpoczęcia. W niniejszej sprawie, termin na złożenie wniosku o własność czasową rozpoczynał się z dniem objęcia konkretnej nieruchomości w posiadanie przez miasto. Oznacza to, iż Minister powinien ustalić z jaką datą miasto objęło nieruchomość położoną przy ul. K. w posiadanie. Minister tego nie uczynił. Minister nie wskazał z jaką datą miasto objęło nieruchomość w posiadanie. Skoro nie ustalono początku biegu terminu to, w ocenie strony skarżącej, nie było możliwe ustalenie jego końca. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie z jaką datą i czy w ogóle prawo własność budynku przeszło na rzecz miasta, a więc, że zostało utracone przez poprzedników prawnych skarżących. Jeśli nie jest możliwe ustalenie, iż poprzednicy prawni skarżących utracili prawo własności budynku, to nie można odmawiać skarżącym prawa strony w niniejszym postępowaniu.
Zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego zaktualizuje się jedynie wówczas, gdy NSA uzna, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji oznaczałoby to, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a zatem prowadziłoby do uznania, iż Minister prawidłowo ustalił datę, z jaką m. st. Warszawa objęło nieruchomość. Jedynie w sytuacji, w której w sposób bezsporny i jednoznaczny ustalono czy i ewentualnie z jaką datą miasto objęło nieruchomość w posiadanie możliwe są rozważania dotyczące zastosowania prawa materialnego. Z art. 5 dekretu warszawskiego wynika jednoznacznie i bez potrzeby wykładni, iż własność budynku przysługuje jego dotychczasowym właścicielom, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Skoro własność budynku pozostaje przy jego dotychczasowym właścicielu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, należy poszukać tego przepisu szczególnego.
Sąd powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wywodzi, iż podobny skutek, jak decyzja o odmowie ustanowienia prawa do gruntu, wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem. Twierdzenia te nie mają oparcia w przepisach prawa. Dekret nie wiąże expressis verbis żadnych skutków materialno-prawnych z upływem terminu do złożenia wniosku o własność czasową. Przepis art. 7 dekretu dotyczy własności czasowej gruntu. W żaden sposób nie wiąże się on z własnością posadowionych na tym gruncie budynków. Z przepisu tego nie wynika, aby nie złożenie wniosku o własność czasową w odniesieniu do gruntu samo w sobie wywoływało skutki w odniesieniu do prawa własności budynku. Jedynym przepisem zawartym w dekrecie, który dotyczy utraty prawa własności budynków, jest art.
8. Dekret wiązał utratę prawa własności z nieprzyznaniem prawa własności czasowej. Hipoteza art. 8 dekretu nie mówi nic o złożeniu wniosku o własność czasową i bezskutecznym upłynięciu 6-cio miesięcznego terminu do złożenia wniosku o własność czasową. Utrata prawa własności budynku nie jest więc bezpośrednio związana z upłynięciem terminu na złożenie wniosku o własność czasową. Utrata prawa własności ma być skutkiem nieprzyznania prawa własności czasowej, niezależnie od przyczyn. Nieprzyznanie prawa własności czasowej powinno być stwierdzone w odrębnym postępowaniu. Praktyka działania organów administracji wskazuje, że do uznania, iż własność budynku przeszła na rzecz gminy niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej - orzeczenia administracyjnego. Niezależenie od tego, czy orzekano o odmowie przyznania prawa własności czasowej, czy też o nieprzyznaniu tego prawa. Upływ 6 miesięcznego terminu oznaczał jedynie tyle, iż wygasało prawo do złożenia wniosku o własność czasową. Dekret warszawski nie wiązał z upływem 6 miesięcy od objęcia gruntu w posiadanie, żadnych innych skutków. W przypadku nie złożenia wniosku o własność czasową, masowo były wydawane decyzje o nieprzyznaniu prawa własności czasowej. Zabór budynków na podstawie dekretu był możliwy dopiero po uzyskaniu tego rodzaju decyzji. Sentencja orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. stała się fundamentalną podstawą ustaleń faktycznych Wojewody przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 1992 r. Przesłanka stwierdzenia przez Wojewodę, iż nastąpiło nieprzyznanie prawa własności czasowej na rzecz poprzedników prawnych skarżących wynika wyłącznie z treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r. Ustalenie natomiast, iż doszło do nieprzyznania prawa własności czasowej, jest podstawą uznania, iż doszło do skutku, o którym mowa w art. 8 dekretu warszawskiego, polegającego na przejściu własności budynku na rzecz gminy. Powołane orzeczenie zostało wycofane z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc, tak jakby nigdy nie istniało. Nie mogło więc być podstawą dokonywania jakichkolwiek ustaleń dotyczących utraty prawa własności budynku przez poprzedników prawnych skarżących. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu wynika, iż zdaniem Ministra utrata prawa własności następować miała z mocy prawa, z uwagi na upływ czasu. Na nic takiego nie wskazuje jednak treść art. 8 dekretu warszawskiego. Przepis ten nie wskazuje, aby utrata własności następowała z mocy prawa, z upływem pewnego okresu. Wywłaszczenie, a więc pozbawienie prawa własności do budynku bez odszkodowania, jest drastyczną ingerencją w prawo własności. Nie jest dopuszczalne domniemanie wywłaszczenia lub też opieranie argumentacji uzasadniającej wywłaszczenie na niepowołanych przepisach prawa. Analiza przepisów prawa obowiązujących w Polsce na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat prowadzi do wniosku, iż aby nastąpiła utrata własności z mocy prawa, jej podstawą musi być jasny i jednoznaczny przepis prawa. Stosownie do koncepcji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, utrata prawa własności nieruchomości - budynku - miałaby nastąpić z uwagi na upływ czasu, tj. upływ 6 miesięcy od daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, w przypadku nie złożenia wniosku o własność czasową. Nic takiego nie wynika jednak z treści powołanego dekretu. Jeśli przejście prawa własności na inny podmiot nie wynika wprost z przepisów prawa, tzn. jeśli przepisy te wskazują, iż do przejścia określonego prawa na inny podmiot po spełnieniu się określonego zdarzenia, dokumentem stwierdzającym zmianę właściciela nie może być jedynie przepis prawa. Z analizy systemu polskiego prawa wynika, iż w sytuacji, gdy do pozbawienia prawa własności konieczne jest zaistnienie jakichś dodatkowych przesłanek, ich stwierdzenie następuje w drodze orzeczenia właściwego organu. Dopiero orzeczenie takiego organu jest podstawą ujawnienia prawa własności w odpowiednich rejestrach, w tym w księdze wieczystej. Dokładnie taka sama sytuacja zachodzi w art. 8 dekretu warszawskiego. Przepis ten jasno stanowi, iż utrata prawa własności następuje w przypadku nieprzyznania prawa własności czasowej (a więc wydania decyzji o odmowie jej przyznania albo nieprzyznaniu). Właściwy organ musi więc stwierdzić nieprzyznanie prawa własności czasowej. Temu służyło orzeczenie wydane w dniu [...] sierpnia 1953 r. Orzeczenie to było dowodem nieprzyznania prawa własności czasowej. Z chwilą stwierdzenia jego nieważności, przestał istnieć dowód, iż do nieprzyznania prawa własności czasowej doszło, a więc, że nastąpiła przesłanka, o której mowa w art. 8 dekretu warszawskiego. Oznacza to, iż w chwili obecnej nie istnieją podstawy prawne do twierdzenia, iż doszło do utraty prawa własności budynku przez skarżących, względnie przez ich poprzedników prawnych. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku powiela stanowisko, które pojawiło się już w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1962 r. w sprawie o sygn. akt I CR 819/61, zgodnie z którą w przypadku bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o własność czasową, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co miało następować z mocy prawa. W ocenie skarżących powielanie stanowiska SN wyrażonego w 1962 r., prowadzi do wniosku, iż wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest na podstawie wykładni przepisów prawa, a nie na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu. Powołany wyrok SN został wydany w zupełnie odmiennych uwarunkowaniach społecznych i politycznych, ale przede wszystkim prawnych. Budzi zasadnicze wątpliwości, czy wykładnia prawa, na mocy którego odbiera się własność nieruchomości, zastosowana w 1962 r. powinna być aktualna i dzisiaj, pod rządami Konstytucji RP. Dekret warszawski jest aktem prawa nadal obowiązującym i wywołującym skutki prawne, jednakże wykładnia przepisów dekretu, które to przepisy stosowane są obecnie przez polskie sądy i organy administracji, nie powinna się odbywać w oderwaniu od podstawowych przepisów wyznaczających porządek prawny w III RP. Wykładnia art. 8 dekretu warszawskiego zaprezentowana przez Sąd prowadzi w istocie do wywłaszczenia jedynie na podstawie wykładni przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przysługiwanie następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. K. prawa własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Następcy prawni byłych właścicieli nie okazali jednak jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby przysługiwanie im prawa własności tego budynku. Przysługiwanie prawa własności wywodzą natomiast z wykładni przepisów dekretu warszawskiego, a w szczególności art. 5, art. 7 i art. 8 tego dekretu. Przysługiwanie prawa własności nie może jednak wynikać jedynie z domniemań lub oświadczeń opartych nawet na racjonalnie dokonywanej wykładni przepisów prawa. Prawo własności musi być stwierdzone stosownym dokumentem lub rejestrem (księga wieczysta), z którym ustawodawca wiąże skutek ustalenia przysługiwania prawa własności.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było w istocie umorzenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę P. z dniem [...] maja 1990 r. z mocy samego prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. K. W tak określonym postępowaniu administracyjnym rolą organu administracji nie było wiążące ustalanie, czy następcom prawnym byłych właścicieli tej nieruchomości przysługuje prawo własności budynków znajdujących się na tej nieruchomości, lecz co najwyżej stwierdzenie, czy następcy ci wykazali przysługiwanie takiego prawa. Przysługiwanie prawa własności stanowi ze swej natury okoliczność cywilnoprawną podlegającą ustaleniu - co do zasady - we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest przepisu prawa, z którego wynikałoby uprawnienie dla administracyjnego organu nadzoru do wiążącego ustalania przysługiwania prawa własności budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. K., zwłaszcza, gdy ustalenie to miałoby polegać jedynie na dokonywaniu wykładni przepisów dekretu warszawskiego w celu akceptacji oświadczenia skarżących kasacyjnie o przysługiwaniu im takiego prawa.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił dopuszczalność i zarazem konieczność umorzenia postępowania nadzorczego przez organ nadzoru wobec decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r. na wniosek osób, które nie wykazały (tzn. nie udokumentowały) przysługiwania im prawa własności do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru nie mógł bowiem zastąpić sądu cywilnego w ustaleniu, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał tytuł własności budynku w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę W. z dnia [...] września 1992 r., lub w chwili wydawania decyzji przez organ nadzoru.
Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację mającą wskazywać na nieprzysługiwanie skarżącym kasacyjnie prawa legitymującego do wnioskowania o ocenę legalności decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 1992 r., to argumentacja ta jest prawidłowa w takim zakresie, w jakim wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie wykazali przysługiwania prawa własności do budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. K. Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby byli właścicielami budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości, zgłoszone przez nich zarzuty kasacyjne w żaden sposób nie podważają ustaleń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, dlatego nie mogły zostać uwzględnione.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.