Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1147/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2016 r., II SA/Wa 961/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2015, poz. 149 ze zm.; dalej jako "Ustawa") prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia skarżący spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii.

W związku z tym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 29 kwietnia 2004 r. sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2004 nr 166; dalej jako: "Rozporządzenie 883/2004"), okresy jego pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 stanowiąc, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Kwestia interpretacji art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia.

Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2009, nr 284; dalej jako: "rozporządzenie 987/2009"),. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych.

W myśl art. 11 ust. 2 dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe (vide: wyrok ETS z 17 lutego 1977 r. w sprawie di Paola, C-76/76).

Skarżący przebywał na terytorium Wielkiej Brytanii w okresie od 14 lutego 2007 r. do 6 grudnia 2008 r. i od września 2010 r. do października 2014 r. W ostatnim ponad czteroletnim okresie pobytu w Wielkiej Brytanii wykonywał stałą pracę (na umowy bezterminowe), wynajmował tam mieszkanie i stale przebywał. W tym czasie przyjeżdżał do Polski okazjonalnie. Podczas pobytu za granicą był zameldowany na pobyt stały w Polsce, lecz nie podlegał obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą (nie był w Polsce uważany za rezydenta dla celów podatkowych). Nie prowadził także działalności o charakterze niezarobkowym ani w Wielkiej Brytanii ani w Polsce i jest to okoliczność, która nie wskazuje na jego zamieszkiwanie w żadnym z tych państw.

W ocenie Sądu, posiadane w danym kraju miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w tym kraju. W postanowieniu NSA z 30 marca 2006 r., I OW 265/05 wskazano, że "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że miejscem zamieszkania J. K. w okresie jego pracy za granicą była Wielka Brytania. Powyższe ustalenia wynikają z okoliczności wykonywania stałej pracy w tym kraju, posiadania tam miejsca zamieszkania na czas wykonywania pracy oraz braku w czasie tego pobytu związku faktycznego z Polską, pojmowanego zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009. Tak więc sytuacja mieszkaniowa skarżącego w Wielkiej Brytanii była bardziej stabilna niż jego sytuacja mieszkaniowa w Polsce.

Wprawdzie skarżący odziedziczył udziały we współwłasności domu rodzinnego po zmarłym ojcu i, jak twierdzi dokonywał zakupu sprzętu AGD i ogrodowego, jak też wspomagał zamieszkałych tam członków rodziny w remoncie domu, to jednak z tych okoliczności nie sposób wyciągnąć wniosku, iż to dom rodzinny w czasie pobytu w Wielkiej Brytanii był głównym ośrodkiem działalności skarżącego. W domu rodzinnym zamieszkiwał w jednym pokoju z matką, pozostałe zaś pokoje zajmowała rodzina brata skarżącego. Jako kawaler zamieszkały w małej miejscowości z ograniczonym rynkiem pracy, bez zobowiązań i sprecyzowanych planów, bo za takie trudno uznać planowanie wspólnej przyszłości z matką, bratem, szwagierką i dwójką ich dzieci, decydując się na długotrwały wyjazd za granicę nie był szczególnie mocno związany z miejscem urodzenia. W istocie wyemigrował "za pracą" i tam gdzie ona była prowadził tzw. "codzienne życie".

To wskazuje na stałe zamieszkiwanie w spornym czasie w Wielkiej Brytanii, a nie w Polsce, którą sporadycznie odwiedzał i przy tej okazji wspomagał członków rodziny. Nabycie prawa współwłasności domu w drodze spadkobrania nie może zmienić tej oceny. Sam pełnomocnik w skardze wskazał, iż "skarżący wyemigrował", aby zdobyć środki na gruntowny remont domu. Wracając z Wielkiej Brytanii skarżący ponownie zmienił miejsce zamieszkania, nie zaś powrócił do stałego miejsca zamieszkania w Polsce. Skarżący eksponował wprawdzie, że nie miał zamiaru zamieszkać na stałe w Wielkiej Brytanii, a powodem jego wyjazdu była chęć zdobycia środków finansowych na remont domu rodzinnego. Jednakże przepisy unijne argumentację tą uznają za drugorzędną, bowiem decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, tj. czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych.

W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 – tzw. kryteria obiektywne – nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa, tzw. kryteria subiektywne. Zatem, kryteria subiektywne mają charakter uzupełniający. W świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 należało uznać, że J. K. podczas pracy w Wielkiej Brytanii zamieszkiwał w tym państwie. W konsekwencji Minister Pracy i Polityki Społecznej zasadnie odmówił skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a ze względu na spełnienie kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1, nie było potrzeby odwoływania się do kryteriów subiektywnych (art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009).

W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów procesowych, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA w wyroku z 14 listopada 2014 r. I OSK 1022/13 stwierdził, iż organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń strony, które nie zostały nawet uprawdopodobnione. W tego typu sprawach, to strona wnioskująca o przyznanie świadczenia dysponuje wiedzą oraz materiałem dowodowym obrazującym jej sytuację osobistą i to na niej spoczywa obowiązek przedłożenia organowi orzekającemu w sprawie takich dowodów, bądź źródeł ich poszukiwania, które umożliwia ustalenie stanu faktycznego w sposób jak najbardziej obiektywny. Składa na tę okoliczność oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań.

Organ orzekający, zaś ocenia, czy okoliczności na które powołuje się strona wykazując miejsce swego zamieszkania podczas pracy za granicą, pozwalają przyjąć, iż ziściły się przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia. Materiał dowodowy obrazuje, iż ocena ta została przez organ przeprowadzona prawidłowo.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), które to uchybienie polegało na niedokonaniu przez WSA rozstrzygnięcia w granicach sprawy w wyniku nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie okoliczności niezbędnych dla określenia miejsca zamieszkania skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA nie zastosował art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 i 5 lit. a) Rozporządzenia nr 883/2004 wydając wyrok oddalający skargę, a także naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 2) art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987.2009 przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dla celów ustalenia miejsca zamieszkania w razie ziszczenia się niektórych z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 dochodzi do jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkania, co nie wymaga ustalenia zamiaru danej osoby co do miejsca jej zamieszkania, a zwłaszcza powodów, które skłoniły ją do przemieszczenia się do innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009,
3. 3) art. 65 ust. 2 i ust. 5 lit. a) rozporządzenia 883/2004 przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał warunków przyznania mu świadczenia dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA ma obowiązek dokonać analizy sprawy w jej granicach, niezależnie od zakresu zaskarżenia. Oznacza to konieczność dokonania analizy stanu sprawy m.in. zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, tj. w oparciu o wszystkie dostępne informacje dotyczące istotnych okoliczności, które mogą określać sytuację skarżącego w kontekście ustalenia jego miejsca zamieszkania. Dotyczy to nie tylko treści oświadczeń skarżącego złożonych na wzorze oświadczenia złożonego organowi I instancji, ale również kolejnych oświadczeń i informacji przedstawionych w toku postępowania sądowego, w tym także zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem jakoby zakres postępowania wyjaśniającego mógł się odnosić jedynie do analizy pisemnego oświadczenia skarżącego z 7 listopada 2014 r. WSA niezasadnie stwierdził, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnienia nieścisłości związanych ze sposobem, w jaki skarżący wypełnił wzór formularza oświadczenia w rubrykach dotyczących długości jego pobytów za granicą, ustalenia jego miejsca zamieszkania oraz sytuacji rodzinnej, na które wskazywał fakt zameldowania w Polsce w okresie pobytu za granicą oraz przerwy w pracy w Wielkiej Brytanii. Oświadczenie ma jedynie stanowić materiał wyjściowy do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, na co wskazuje treść art. 11 ust. 1 Rozporządzenia 987/2009.

Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał na szereg pozycji wzoru oświadczenia, które nie były dla niego jednoznaczne w chwili wypełniania, a ich interpretacja przez skarżącego okazała się odbiegać od sposobu interpretacji organu. Nie można zatem uznać, żeby przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dodatkowego dowodu w postaci przesłuchania skarżącego lub odebrania od niego dodatkowych oświadczeń w celu wyjaśnienia nieścisłości wykraczało poza obowiązki wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Tym bardziej nie można uznać, żeby WSA, który takimi informacjami i oświadczeniami dysponował w ramach akt sprawy, dokonał rozpoznania sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Analiza oświadczeń skarżącego pozwala jednoznacznie stwierdzić, że do pracy za granicą wyjeżdżał okresowo łącznie przez okres mniej niż sześciu lat, przy czym także w okresie urlopów i świąt. Ostatni okres przebywania przez stronę za granicą nie może być uznać za wystarczająco długi, żeby mówić o przeniesieniu przez stronę centrum interesów życiowych poza Polskę.

W doktrynie zakłada się, że do miejsca zamieszkania prędzej czy później i tak się wraca (Ślebzak K., Komentarz do art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, lex 2015), co miało miejsce w przypadku skarżącego w październiku 2014 r., skarżący oddał się do dyspozycji służb zatrudnienia w Polsce jako miejscu, z którym wiązały się jego interesy życiowe. Każdorazowe powroty strony do Polski należy uznać za traktowanie przez nią właśnie tego kraju jako jej stałego miejsca zamieszkania. W Polsce zamieszkuje jedyna rodzina jaką skarżący posiada. Osoby te nie odwiedzały go w Wielkiej Brytanii, co zgodnie z zasadami współżycia społecznego byłoby naturalne, jeżeli skarżący przeniósłby swoje miejsce zamieszkania za granicę. Jakkolwiek nie można uznać, żeby planowanie wspólnej przyszłości z matką, bratem, szwagierką i dwójką ich dzieci było jedynym rodzajem zobowiązania rodzinnego, które w dłuższej perspektywie planował skarżący, to nie można stwierdzić po jego stronie braku więzi rodzinnych w Polsce.

Skarżący przekazywał również środki finansowe na utrzymanie nieruchomości, której jest współwłaścicielem oraz utrzymywał relacje z matką i rodzeństwem w Polsce. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sytuacja mieszkaniowa skarżącego w Wielkiej Brytanii nie miała charakteru stałego. Skarżący mieszkał wraz z kolegami w wynajmowanym mieszkaniu jedynie tymczasowo. Sytuacja mieszkaniowa skarżącego w Wielkiej Brytanii miała więc charakter przejściowy, podobnie jak wykonywana w tym państwie praca, podczas gdy w Polsce znajduje się nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem i w której mieszka jego rodzina. Zgodnie z art. 11 ust. 1 Rozporządzenia 987/2009 ustalenie ośrodka interesów życiowych Skarżącego powinno było zostać dokonane na podstawie wszelkich dostępnych informacji, w zakresie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz sytuacji skarżącego, w tym m.in.: a) charakteru i specyfiki wykonywanej przez niego pracy, w szczególności miejsca, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stałego charakteru oraz czasu trwania każdej umowy o pracę; b) sytuacji rodzinnej oraz więzi rodzinnych; c) sytuacji mieszkaniowej, zwłaszcza informacji, czy sytuacja ta ma charakter stały.

Praca skarżącego wykonywana była w ramach umowy na czas określony, co nie determinuje jednak stałego charakteru zatrudnienia. Świadczy o tym treść art. 11 ust. 1 lit. b) ppkt. (ii) Rozporządzenia 987/2009, zgodnie z którym stały charakter pracy jest przesłanką niezależną od czasu trwania każdej z umów. Utożsamianie trwałego charakteru pracy z czasem trwania umowy świadczy o błędnej wykładni tego przepisu. Ponadto, w przypadku skarżącego nie można uznać, żeby ustalenie jego miejsca zamieszkania w oparciu o kryteria wskazane w art. 11 ust. 1 Rozporządzenia 987/2009 było jednoznaczne. Świadczy o tym opisana powyżej sytuacja mieszkaniowa i więzi rodzinne. Dla oceny miejsca zamieszkania skarżącego na potrzeby rozpoznania jego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych należało wziąć również art. 11 ust. 2 Rozporządzenia 987/2009. Za taką oceną przemawia w szczególności czas trwania i brak ciągłości pobytu za granicą oraz jego sytuacja osobista związana w całości z Polską, w tym nieprowadzenie przez skarżącego działalności o charakterze niezarobkowym w Wielkiej Brytanii, silna wieź z matką pozostającą w Polsce oraz prawo własności nieruchomości położonej w Polsce.

Naruszenia, jakich dopuścił się WSA są wynikiem błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 987/2009, tj. przyjęcia, że spełnienie kilku z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 Rozporządzenia 987/2009 wyłącza ocenę sprawy w oparciu o art. 11 ust. 2 Rozporządzenia 987/2009. Ponadto WSA dokonał błędnej wykładni art. 65 ust. 2 i ust. 5 lit. a) Rozporządzenia 883/2004, przyjmując, że skarżący nie ma prawa do ubiegania się o świadczenia w Polsce, podczas gdy spełniał on warunki przyznania mu takich świadczeń. Prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 987/2009 prowadziłaby do ustalenia, że strona miała miejsce zamieszkania w Polsce w okresie pracy na terytorium Wielkiej Brytanii i do tego miejsca powróciła po zakończeniu pracy za granicą, co powinno prowadzić do stwierdzenia, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 71 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 i 5 lit. a) Rozporządzenia 883/2004.

Zakres ustaleń, poczynionych przez WSA w sprawie poszczególnych przesłanek, o których mowa w ww. przepisach prawa materialnego nie pozwala na uznanie, że doszło do rozpoznania sprawy w granicach, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego WSA sprowadził do analizy oświadczenia Skarżącego. Nie wyjaśnił wyczerpująco przebiegu pobytów skarżącego za granicą. W oświadczeniu wskazano, że powodem wyjazdu za granicę była praca i jeśli dodatkowo zważy się, iż w tym czasie za uzyskane w Wielkiej Brytanii środki finansowe przeprowadzał remont nieruchomości w Polsce, to powstają wątpliwości co do sposobu ustalenia jego miejsca zamieszkania.

Ponadto WSA nie podjął się oceny tego, że częstsze przyjazdy do Polski nie były możliwe ze względu na rodzaj pracy i ograniczoną zdolność finansową skarżącego. Atrakcyjność wykonywanej pracy i możliwości awansowania w Wielkiej Brytanii były ograniczone, w konsekwencji skarżący mógł uzyskać w Wielkiej Brytanii większe wynagrodzenie niż w Polsce, ale było to okupione brakiem perspektyw na dalszy rozwój i szans na awans.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Podniesiono w szczególności, że podążając za argumentacją pełnomocnika skarżącego, należałoby przyjąć, że nawet gdyby dziewięć z kryteriów obiektywnych przemawiało za jednym z państw członkowskich jako miejscem zamieszkania zainteresowanego, a tylko jedno kryterium za innym państwem członkowskim, to należałoby odwoływać się kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. W takiej sytuacji w ogromnej większości spraw należałoby stosować kryteria subiektywne, co jest sprzeczne z jasno wyrażoną dyspozycją art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, która nakazuje traktować kryteria subiektywne jako decydujące tylko w przypadku, gdy nie da się ustalić miejsca zamieszkania zainteresowanego w oparciu o kryteria obiektywne wymienione w art. 11 ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Związanie granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, zabrania sądowi, aby swoimi ocenami prawnymi "wkraczał" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Przykładowo, w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wymiarowych sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku – por. wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Prz.Podat. 2001, nr 12, s. 63). Granice sprawy sądowoadministracyjnej są zatem wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro, w rozpoznawanej przez sąd sprawie przedmiotem skargi była decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 22 kwietnia 2015 r., nr DSZ-IV.5441.161.2.2015.LA o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to przedmiotem swojej oceny sąd nie mógł uczynić np. zgodności z prawem decyzji dotyczącej np. statusu skarżącego jako bezrobotnego – por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09. Trzeba mieć bowiem na względzie, że granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ wszelkie jego rozważania zostały przeprowadzone w granicach sprawy w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wynikających z decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 22 kwietnia 2015 r., nr DSZ-IV.5441.161.2.2015.LA.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987.2009 przez błędną jego wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem mieć na względzie, że przepisy unijne tłumaczenie, że powodem wyjazdu była chęć zdobycia środków finansowych na remont domu rodzinnego uznają za drugorzędne, bowiem decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1, tj. czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 (kryteria obiektywne) nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa, tzw. kryteria subiektywne, mające więc charakter uzupełniający.

W świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący podczas pracy w Wielkiej Brytanii zamieszkiwał w tym państwie. Przy tym fakt, że skarżący w czasie tego pobytu przekazywał środki finansowe na utrzymanie nieruchomości, której jest współwłaścicielem pozostaje bez znaczenia w kwestii ustalenia jego miejsca zamieszkania, ponieważ rzeczą normalną i powszechnie wiadomą jest, że właściciel ponosi nakłady na nieruchomość będącą jego własnością (współwłasnością), bez względu na miejsce położenia tej nieruchomości.

Również zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 i ust. 5 lit. a) rozporządzenie 883/2004" przez błędną jego wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżący kasacyjnie nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać prawidłowa wykładnia tego przepisu i na czym polegały wady znaczenia tego przepisu przyjęte przez Sąd i instancji. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Istnienie tych okoliczności skarżący kasacyjnie obowiązany jest wyjaśnić w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast w tej sprawie skarżący kasacyjnie próbuje zwalczyć ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Dlatego należało uznać, że zarzut ten nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.