Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 536/18 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. L.P. został poinformowany, iż Komisja powołana decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie powołania komisji i określenia zasad udzielaniu płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, dokonała oceny i negatywnie zaopiniowała wniosek Dowódcy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. o przyznanie L.P. płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia za rok 2017. Wskazana korespondencja została doręczona L.P. w dniu 28 marca 2018 r.
Wystąpieniem z dnia 30 marca 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" L.P. wniósł do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o "(...) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mi 13 dni płatnego urlopu dodatkowego o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3a w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku (...)". Wskazane odwołanie, jak wyjaśnił organ, zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie działu VIII K.p.a. i w tym trybie było procedowane.
Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. L.P. złożył "zażalenie (ponaglenie) na bezczynność organu" w rozpoznaniu odwołania z dnia 30 marca 2018 r., następnie w dniu 26 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie nierozpatrzenia odwołania od "decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że sporne odwołanie rozpoznawał w trybie określonego w dziale VIII K.p.a., a zatem skarga wniesiona na bezczynność Komendanta Głównego Policji powinna zostać odrzucona.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania strony. Kluczowe znaczenie miało więc ustalenie czy organ w sposób procesowy ustosunkował się do odwołania strony z dnia 30 marca 2018 r. Analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, iż przedmiotem spornego odwołania z dnia 30 marca 2018 r. było z całą pewnością pismo z dnia [...] marca 2018 r. informujące o rezultacie oceny wniosku o udzielenie stronie dodatkowego urlopu za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Poza sporem pozostawało również to, że odwołujący się, traktował owo pismo z dnia [...] marca 2018 r. jako decyzję administracyjną wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o czym świadczy zarówno oznaczenie skarżonego aktu dokonane w omawianym odwołaniu, jak też wnioski procesowe wyartykułowane w nim przez stronę.
W świetle powyższego organ administracji, do którego wpłynęło odwołanie, winien albo rozpoznać je merytorycznie, albo wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Każdej z tych czynności powinien zaś dokonać w terminie miesiąca, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy, jednakże o tym, że organ nie podołał temu obowiązkowi w ustawowym terminie. Nie wydał bowiem ani postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ani nie wydał rozstrzygnięcia załatwiającego merytorycznie odwołanie. Organ tym samym popadł w bezczynność w rozpoznaniu odwołania, bowiem nie ustosunkował się do niego w sposób procesowy.
Zestawiając ze sobą datę złożenia odwołania z datą odpowiedzi wskazującą tryb procedowania organu, a także biorąc pod uwagę, iż bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, a jedynie skutkiem niedopatrzenia, Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy procesowej odpowiedzi na zgłoszone odwołanie, nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że organ nie mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności podnosząc, iż sporne odwołanie traktował jako skargę wywiedzioną w trybie opisanym w Dziale VIII K.p.a. Z treści odwołania nie wynikała bowiem intencja skarżącego, by organ rozpoznał je w tym trybie. Wręcz przeciwnie, cała treść odwołania z dnia 30 marca 2018 r. świadczyła o tym, iż strona wniosła je od pisma z dnia [...] marca 2018 r., które traktowała jak decyzję administracyjną. Tak więc procedowanie przez organ w trybie Działu VIII K.p.a. nie zwalniało go od zajęcia procesowego stanowiska odnośnie odwołania od decyzji.
W dniu 18 marca 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r. w określonym terminie i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał już akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności;
- • art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku (w pkt 1) w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz nieuwzględnienie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego;
- • art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy prawomocnego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. [...], skutkujące brakiem możliwości wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia w zakwestionowanej części;
- • art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także naruszenie obowiązku przedstawienia stanu sprawy zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku pominięcia w sprawie istotnych dowodów;
- • art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wydanie przez Sąd merytorycznego orzeczenia w pkt 1 pomimo braku istnienia ku temu podstaw, nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprawdzają się do wykazania, że wobec tego, iż przed wydaniem wyroku, choć po wniesieniu skargi Komendant Główny Policji wydał orzeczenie w sprawie z wniosku L.P. z dnia 30 marca 2018 r. - to zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku jest niezasadne.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wedle treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, oczywistym jest, że w przypadku, gdy z akt sprawy wynika, że przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organ wydał akt, którego brak stanowił podstawę do wniesienia skargi do sądu, wówczas postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu staje się bezprzedmiotowe. W żadnym razie nie powoduje to odstąpienia przez sąd administracyjny od dalej idącej kontroli zaskarżonej bezczynności. W razie bowiem stwierdzenia przez sąd, że bezczynność miała miejsce przed wydaniem aktu, wówczas sąd winien określić w wyroku, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) i ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę postępowania administracyjnego z dnia 30 marca 2018 r. Postanowienie to zostało doręczone Sądowi pierwszej instancji pismem organu z dnia 18 września 2018 r. W takiej sytuacji uznać należy, że orzeczenie WSA w Warszawie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 30 września 2018 r.- w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, było bezprzedmiotowe. Wniosek ten został już bowiem rozpatrzony przed wydaniem zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że zachodzi przypadek szczególny, albowiem przyczyną uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji były wyłączenie jego uchybienia.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.