Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/14 oddalił skargę M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...], stanowiącej działki nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] o pow. [...]m2, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego wystąpił Prezydent m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzję z dnia [...] maja 2008 r. wydano w stosunku do nieruchomości, która została wcześniej wywłaszczona na rzecz Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] października 1976 r. nr [...].
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej działki nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpiła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. W aktach znajduje się ostateczna decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] października 1976 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. [...]ha, położonej w Warszawie przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 lutego 2011 r., części dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] odpowiada obecnie część działki nr [...] z obrębu [...].
Decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] października 1976 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości o pow. [...]ha, położonej w Warszawie przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] na rzecz Skarbu Państwa. Tak więc decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. została wydana w części działki nr [...] z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z uwagi na nie zaistnienie jednej z przesłanek nabycia nieruchomości w tym trybie, jaką jest brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy w postaci:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym w szczególności nieustalenie czy, a jeśli tak to w jakiej części, działka nr [...] odpowiada działce będącej przedmiotem decyzji wywłaszczającej;
- 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, a w konsekwencji wydania nieprawidłowej zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Województwo Mazowieckie prawa własności całej działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie było postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Sąd podkreślił, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Jedną z przesłanek jest zatem, aby nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] odpowiada części nieruchomości o pow. [...]ha, położonej w Warszawie, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], wywłaszczonej na rzecz Państwa ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] października 1976 r. (vide: pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 lutego 2011 r.). Powyższe, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej działki nr [...] rażąco naruszała prawo (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Decyzja ta w sposób niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym stwierdziła, że działka nr [...] w całości przeszła z dniem 1 stycznia 1998 r. na własność Województwa Mazowieckiego w trybie powołanych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jako taka decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie w sposób ewidentny wystąpiła oczywistość naruszenia przepisu prawa (art. 73 ust. 1 ww. ustawy). Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Charakter naruszonego przepisu również kwalifikuje naruszenie prawa jako rażące. Funkcją bowiem decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności ma charakter postępowania kasacyjnego tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji stwierdzającej nieważność ma taki skutek, że jeszcze raz w stosunku do działki nr [...] będzie prowadzone postępowanie w trybie art. 73 przepisów wprowadzających. W tym postępowaniu - zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Sporządzenie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej należy więc do organu wojewódzkiego, takich uprawnień nie ma natomiast organ nadzoru. Nie mógł zatem w ramach w postępowania nieważnościowego prowadzić postępowania określonego w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, zwanej dalej: "ustawą" w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, zwanej dalej: "u.k.w.i.h.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji w ślad za organem, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji możliwym jest obalenie przez organ domniemania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy jest to sprawa cywilna zastrzeżona do rozstrzygnięcia sądom cywilnym;
- b) art. 73 ust. 3a ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "konieczność określenia granic nieruchomości", przy wydaniu w decyzji stwierdzającej, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, może się odnosić do innych okoliczności niż okoliczność, że jedynie część nieruchomości (działki) była zajęta pod drogę publiczną, a w szczególności, że rzeczona konieczność dotyczy także stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym działki nr [...] organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę przy zastosowaniu przepisu art. 73 ust. 3 ustawy będzie miał możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia, jaka część działki nr [...] odpowiada części dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] objętej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] października 1976 r., tj. samodzielnego "uregulowania" stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., w sytuacji gdy zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie pod numerem [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w całości należała do poprzednika prawnego spółki;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo że narusza ona przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą (tj. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.), który w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do dokładnego ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz, który w sposób nieprawidłowy rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w niniejszej sprawie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo że narusza ona przepisy k.p.a. tj. art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art., 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które to naruszenie polega na tym, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nie ustalił czy, a jeśli tak, to w jakiej części sporna działka nr [...] odpowiada działce będącej przedmiotem ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] października 1976 r., co skutkowało stwierdzeniem przez organ nieważności decyzji Wojewody w zakresie działki nr [...] w całości, pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem ww. decyzji Naczelnika była wyłącznie część działki nr [...];
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja Wojewody w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] nie była obarczona wadą rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy i w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody;
- d) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie polegające na oddaleniu skargi na decyzję, pomimo że narusza ona przepisy prawa, o których mowa w pkt 1 i 2.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji jak i kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] na okoliczność tego, że na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i na dzień wydania decyzji Wojewody jako właściciel spornej działki nr [...] w ww. księdze wieczystej wpisana była spółka M. S.A. z siedzibą w W. (poprzednik prawny skarżącego) oraz odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] na okoliczność wpisania do ww. księgi na podstawie decyzji Wojewody Województwa Mazowieckiego jako właściciela działki nr [...].
Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. skarżący kasacyjnie poinformował, że w dniu 10 września 2015 r. nadzwyczajne walne zgromadzenie spółki M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podjęło uchwałę w sprawie przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (na podstawie art. 551 § 1, art. 562 w zw. z art. 563 i art. 571 k.s.h.). W dniu 2 listopada 2015 r. spółka przekształcona (W. Sp. z o.o.) została natomiast zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...].
Ponadto w dniu 2 marca 2016 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wraz z nowym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych z uwagi na pojawienie się w sprawie nowej okoliczności polegającej na ogłoszeniu w dniu 21 maja 2015 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
Skarżący kasacyjnie w związku z powyższym wniósł o uwzględnienie podczas rozpoznawania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż wyrok ten ma istotne znacznie w sprawie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło decyzji wydanej w 1948 r., która przywracała termin do wystąpienia o ustanowienie własności czasowej. W sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, a po wpłynięciu skargi do WSA, wystąpił on do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Trybunał wskazał, że przesłanka w Kodeksie postępowania administracyjnego dotycząca rażącego naruszenia prawa jest nieostra. Im zaś więcej czasu upłynęło od wydania decyzji, tym trudniej ocenić działania organów administracji publicznej na podstawie współczesnych reguł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a rozstrzygniecie o zarzutach materialnoprawnych będzie w bezpośredni sposób wpływać na ocenę zarzutów procesowych.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym możliwe jest obalenie przez organ administracji domniemania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, należy stwierdzić, że zarzut ten jest zasadny. Przypomnieć należy, że z powołanego art. 73 ust. 1 ustawy wynika, że muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki dające podstawy do stwierdzenia w drodze deklaratoryjnej decyzji wojewody przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z nimi dana nieruchomość winna w dniu 31 grudnia 1998 r. być: zajęta pod drogę publiczną, pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stanowić własność innych podmiotów niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego.
Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania trybu wynikającego z art. 73 ww. ustawy. Powołany zaś art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ma następującą treść: domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedłożył odpis księgi wieczystej, z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Spółki Akcyjnej "M." poprzednika prawnego skarżącego, tym samym działało domniemanie z art.3 ust.1 ustawy.
Domniemania z art. 3 są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt III CSK 146/10 jednoznacznie stwierdza, że obalenie przewidzianego w art. 3 u.k.w.h. domniemania jest możliwe w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie. Jest rzeczą bezsporną w doktrynie i orzecznictwie, iż organ administracji nie może samodzielnie kontrolować zasadności treści wpisów w księdze wieczystej, ani prowadzić postępowania w celu obalenia domniemania wynikającego z wpisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98 stwierdził, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księgach wieczystych.
Wbrew twierdzeniom na rozprawie pełnomocnika organu takiej możliwości nie przewiduje również powołana uchwała Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/09. Przede wszystkim uchwała ta stanowi odpowiedź na następujące zagadnienie prawne "Czy w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym sąd jest związany żądaniem pozwu?" Sąd Najwyższy podjął następującą uchwałę "W sprawie o usuniecie niezgodności miedzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym sąd jest związany żądaniem pozwu". W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego znajduje się między innymi następujący akapit "W piśmiennictwie podkreśla się, że powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h., iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje.
Wprawdzie możliwe jest podważanie tych domniemań także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, jednak wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. jest natomiast podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej". Z powyższego fragmentu uzasadnienia nie wynika jednak, że obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych możliwe jest w postępowaniu administracyjnym, tylko w innych postępowaniach sądowych, a ponadto skutki takiego obalenia ograniczają się do stron tego postępowania, natomiast nie mogą prowadzić do zmiany treści wpisów w księdze wieczystej.
Należy zatem stwierdzić, że organ administracji nie może w trakcie postępowania administracyjnego prowadzić własnych ustaleń i rozstrzygać spór o prawo własności nieruchomości, jeżeli strona postępowania legitymuje się odpisem z księgi wieczystej, z którego wynika kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a nadto w księdze wieczystej nie uczyniona została żadna wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, które zgodnie z art. 8 u.k.w.h. wyłączałyby rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Na rozprawie pełnomocnik organu, na poparcie swojego stanowiska wskazał również na wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1865/10, jednak stan faktyczny w powołanej sprawie, a w sprawie rozpoznawanej jest inny. Jedynym elementem wspólnym jest iż nieruchomość w sprawie sygn. akt I OSK 1865/10 była wcześniej przedmiotem wywłaszczenia, jednak osoby które domagały się w tej sprawie uznania ich za stronę nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, nie były również wpisane w księdze wieczystej. Dlatego też odwoływanie się do sprawy I OSK 1865/10 jest bezprzedmiotowe i nic nie wnoszące w rozpoznawanej sprawie z uwagi na odmienny stan prawny i faktyczny w obu tych sprawach.
Zasadny jest również drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna, polegający na błędnej wykładni, iż przepis ten może się odnosić do innych okoliczności, niż okoliczność, iż jedynie część nieruchomości była zajęta pod drogę. Przepis ust. 3a został dodany na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) i obowiązuje od 15 maja 2001 r., a jego treść jest następująca: "Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości". Przepis ten został dodany, albowiem w praktyce pojawiały się wątpliwości jak postępować w sytuacji gdy pod drogę nie została zajęta cała nieruchomość stanowiąca własność określonego podmiotu, a tylko jej określona część fizyczna.
W takim przypadku tylko ta część nieruchomości stawała się przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stąd też zachodziła potrzeba ustalenia granicy pomiędzy tą częścią nieruchomości, a pozostałą częścią, która postawała własnością dotychczasowego właściciela i takiej sytuacji dotyczy ust. 3a art.
73. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 73 ust. 3a poprzez błędną jego wykładnię jest zasadny. Przepis ust. 3a nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, rozwiązanie zawarte w ust. 3a nie może być wykorzystywane do ustalania stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że zarzuty te są zasadne. Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych w konsekwencji naruszył również przepisy procesowe, albowiem nieprawidłowo dokonał kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych. Nieprawidłowe są tym samym stwierdzenia Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem oparte zostały na błędnej wykładni norm materialnoprawnych tj. art. 73 ust. 1, ust. 3a ustawy w związku z art.3 u.k.w.h.
Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art.190 p.p.s.a. – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.