Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 347/08 oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r., w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Burmistrz Gminy Brwinów decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił skarżącemu W. K. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku bezzwrotnego na wykonanie kserokopii dokumentów i zakup znaczków pocztowych oraz postanowił nie rozpatrywać spraw niebędących w kompetencji Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazując, iż dochód jednoosobowej rodziny skarżącego wynosi [...] zł, a kryterium dochodowe wynosi [...] zł. Ponadto pomoc na ww. cel nie należy do podstawowych potrzeb życiowych wskazanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), bowiem wysyłanie dużej ilości korespondencji jest samodzielnym wyborem W. K., a nie niezbędną potrzebą życiową, tym bardziej iż pracownik socjalny ŚOPS wielokrotnie proponował W. K. kserowanie 20 sztuk dokumentów miesięcznie nieodpłatnie w siedzibie MOPS, jednakże nigdy z niej nie skorzystał płacąc za kserowanie w punktach usługowych.
W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, iż decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego, którego organ pierwszej instancji nie przekroczył, zaś przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K., w której domagał się spełnienia wskazanych żądań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, wskazał na dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych takich jak zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom gospodarującym samotnie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy).
Ponieważ dochód W, K, przekracza kwotę 477 zł, organ prawidłowo zastosował art. 41 ustawy o pomocy społecznej, z którego brzmienia wynika, że podejmowana decyzja przez organ administracji ma charakter uznaniowy, jednakże związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo wykazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego co nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd stwierdził, iż zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej zaś wykonanie kserokopii dokumentów, jak również zakup znaczków pocztowych jej nie stanowią, a w związku z tym przyznanie pomocy w formie zasiłku na powyższe ustawa nie przewiduje.
Również, w ocenie Sądu, oba organy przy wydaniu decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jego sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom opieki społecznej, dane te są zgodnie z obowiązującymi przepisami aktualizowane, skarżącemu udzielana jest wszechstronna pomoc. Odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana.
Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana P.p.s.a.) w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, mimo tego, że uzasadnienie decyzji organu administracji jest ogólnikowe i w ogóle nie zawiera wyjaśnienia odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego ani nie wskazuje w ogóle możliwości finansowych organu do udzielania zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, mimo tego że decyzja organu administracji nie zawierała prawnego uzasadnienia w zakresie zastosowania art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm. dalej zwana ustawą o pomocy społecznej);
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego organy administracji odmawiając udzielenia skarżącemu pomocy społecznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego,
- 4) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mieści się w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, o której mowa w powołanym przepisie.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddala skargę skarżącego, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w części, w której oddala skargę skarżącego, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie z dnia [...] grudnia 2007 r. [...]; oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu co do tego, iż oba organy przy wydaniu decyzji uwzględniły kryteria przyznania świadczeń z pomocy społecznej oraz kwestionowana decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego, a odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana, bowiem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom Sądu, jest zbyt ogólnikowe. Mimo tego, że jako podstawę prawną wskazywano również art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej żaden z organów administracji nie uzasadnił jego zastosowania, nie wyjaśnił jak przepis ten był rozumiany przez organ administracji, ani na czym polega zastosowanie uznania administracyjnego przewidzianego w tym przepisie, ani nawet nie przytoczyły jego treści. Uzasadnienie decyzji obydwu instancji w ogóle pomija tę podstawę prawną, a organy skupiły się wyłącznie na odmowie wypłacenia zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej.
Uchybienie to jest na tyle istotne, że powinno było skutkować uwzględnieniem skargi W. K.i uchyleniem zaskarżonych decyzji. Brak uzasadnienia decyzji w wyżej wymienionej części pozbawiło stronę wiedzy o tym na jakich w rzeczywistości podstawach prawnych organ odmówił przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do naruszenia obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Według skarżącego, odmowa przyznania przez organ pierwszej instancji pomocy społecznej stanowiła przekroczenie granic uznania administracyjnego, bowiem w sytuacji, gdy organ administracji w ogóle nie uzasadnił odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, nie tylko utrudniło ocenę prawidłowości tej decyzji, ale dało także podstawę do postawienia zarzutu oparcia decyzji na dowolności, a nie na uznaniu administracyjnym.
Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w drugiej instancji, a następnie Sądu było sprawdzenie, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącemu specjalny zasiłek celowy. Organ pierwszej instancji w najmniejszym choćby stopniu nie podjął próby uzasadnienia odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i nie wskazał w ogóle na możliwości płatnicze ośrodka. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek ustalić nie tylko przesłanki, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, aby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania.
Ponadto powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. Stwierdził, iż organy nie uzasadniały należycie decyzji, bowiem nie wykazały, że spełnienie i w powyższym zakresie uwzględnienie wniosków skarżącego przekraczało możliwości organów.
Podniesiono także zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, bowiem organy administracji bezpodstawnie uznały, że żaden z celów wskazanych we wnioskach skarżącego nie mieści się w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, o których w nim mowa. Zdaniem skarżącego, wskazane w ust. 2 art. 39 ww. przepisu wyliczenie celów, na które może być przyznany zasiłek jest wyliczeniem przykładowym i nie wyklucza przyznania zasiłku także na inne cele, o ile mieszczą się one w granicach niezbędnych potrzeb bytowych, gdyż założeniem tego przepisu jest doprowadzenie do zaspokojenia potrzeb bytowych, które związane są z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych itp. Zaspokojeniu tych potrzeb służył, zdaniem skarżącego, jego wniosek we wskazanym zakresie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Dokonana bowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji nie była obarczona żadnymi wadami.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak i odwoławczego było zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. i zawierało wszystkie niezbędne elementy. Organy wyjaśniły przyczynę odmowy przyznania zasiłku celowego, a wyjaśnienia te są przekonujące i nie noszą cech przekroczenia granic uznania administracyjnego. Również Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował i zinterpretował przepisy prawa materialnego.
Przede wszystkim zasadnie uznano, iż pomimo przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, zachodziła podstawa do rozważenia przyznania skarżącemu zasiłku celowego w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Bowiem przyczyną odmowy przyznania zasiłku nie było przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego, ale fakt, iż wnioskowana pomoc nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W ust. 2 tego przepisu przykładowo wskazano cele na jaki może być on przyznany. W tym ustępie nie znalazł się wskazany przez skarżącego cel, w związku z tym rozważyć należy, czy mieści się on w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej.
Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przeznaczenie określonej kwoty na pokrycie kosztów kserokopii dokumentów oraz zakup znaczków pocztowych nie mieści się w tym przepisie. Skarżący w żaden sposób nie wykazał aby istniała konieczność dokonywania stosownych kopii dokumentów w celu dochodzenia swoich praw w zakresie potrzeb życiowych. W tym wypadku nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż organ pomocy społecznej stworzył skarżącemu możliwość skorzystania w szerokim zakresie z własnej kserokopiarki, jednak skarżący z tej możliwości nie skorzystał.
W takiej sytuacji Sąd zasadnie uznał, iż cel na jaki ma być przeznaczony zasiłek, nie mieści się w pojęciu niezbędnej pomocy bytowej. W takiej sytuacji zbędnym było ustalenie czy organy pomocy społecznej dysponują stosownymi środkami finansowymi na przyznanie wnioskowanego przez skarżącego zasiłku.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o pomocy społecznej orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka stosownie do przepisów o prawie pomocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny.