Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/16 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent W. skierował M. N. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że według jego oceny, terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy jest termin 3 miesięcy, tj. do 16 marca 2015 r. (włącznie). Decyzja została doręczona stronie w dniu 18 grudnia 2014 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w związku z wnioskiem Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2014 r. wobec przekroczenia przez M. N. 27 punktów otrzymanych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 13 kwietnia.2014 r. do 21 listopada 2014 r., Prezydent W. wydał decyzję w przedmiocie skierowania M. N. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. Podstawę prawną postępowania administracyjnego toczącego się przeciwko M. N. w zakresie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej: P.r.d.). Z przepisu tego wprost wynika, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty (prezydenta miasta) na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy.
Konstrukcja normatywna zawartego w wymienionym przepisie zwrotu "sprawdzeniu kwalifikacji podlega" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym, a w konsekwencji pozbawiającym organ I instancji uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu Policji skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, czy też prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Przypisywanie przez Policję punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych i w przypadku niezgadzania się z wpisami w ewidencji możliwe jest domaganie się od organów Policji podjęcia działania - aktu lub czynności - mających na celu zmianę wpisów, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Kolegium, okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy (wniosek Komendanta [...] Policji w związku z przekroczeniem 27 punktów) nie pozostawiają wątpliwości co do wypełnienia w niniejszej sprawie ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Dane zawarte we wniosku Komendanta [...] Policji o skierowanie odwołującego na kontrolny egzamin, tj. fakt przekroczenia limitu punktów karnych, były okolicznością obiektywną wiążącą organ pierwszej instancji i Kolegium i niepodlegającą weryfikacji w ramach prowadzonego przed tymi organami postępowania. Skarżący do daty orzekania przez organ o skierowaniu na badania nie podważył ostateczności przypisania mu punktów karnych, których suma przekroczyła 24. Kolegium zauważyło przy tym, że w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. W decyzji organu I instancji uwaga dotycząca terminu poddania się egzaminowi kontrolnemu znalazła się w ostatnim akapicie uzasadnienia, a nie zawiera jej sentencja - rozstrzygnięcie decyzji.
Uzasadnienie decyzji nie może zaś zastąpić jej rozstrzygnięcia bowiem tylko sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Z uzasadnienia decyzji nie mogą też wynikać obowiązki szersze aniżeli te, które sformułowano w sentencji decyzji. Kolegium stwierdziło, że uwaga zawarta w ostatnim zdaniu uzasadnienia decyzji organu I instancji nie miała charakteru rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Była to zatem niezgodna z prawem informacja - uwaga, stanowiąca dodatkowy element decyzji, z którego nie należało wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających skarżącego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. N. dochodząc uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja "nie podlega wykonaniu, w skutek uznania, że brak jest podstaw dla związania skarżącego terminem zawartym w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W., jednocześnie nie wskazując w żaden sposób terminu, w jakim kierujący poddać się ma kontrolnemu egzaminowi, co skutkuje niepewnością strony co do treści decyzji i jej skutków prawnych, a tym samym oznacza pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia, które po usunięciu jego uzasadnienia, jest orzeczeniem nieegzekwowalnym, a tym samym nie wiążącym strony".
Ponadto skarżący wniósł o "wyznaczenie w sprawie rozpraw i wezwanie mnie na nią, celem pouczenia mnie przez Sąd, w przypadku nie przyjęcia mojej powyższej argumentacji, w jakim terminie mam się poddać egzaminowi kontrolnemu". W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja wprowadza dla skarżącego jeszcze większą niepewność co do jej skutków, niż pierwotna decyzja Prezydenta W. Adresat wskazanej decyzji nie wie bowiem jak ma ją zrealizować i jaki ma czas na podjęcie stosownych działań. Tak niedookreślone zobowiązanie strony nie spełnia kryteriów, jakie spełniać winna decyzja administracyjna, nakładająca na stronę konkretne obowiązki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjął za własne. W nawiązaniu do zarzutu o braku określenia, w decyzji organu pierwszej instancji, terminu na wykonanie nałożonego nakazu WSA wskazał, że ustawodawca w przypadku przedmiotowego w sprawie nakazu nie przewidział szczególnego terminu na jego wykonanie. W żadnym wypadku nie można poczytywać to jednak za błąd legislacyjny. Tak też stanowi np. ustawa Prawo budowlane - nakaz rozbiórki orzeka się bez określenia terminu.
Sąd I instancji podreślił, że brak określenia terminu nie oznacza, że adresat nakazu nie jest związany żadnym w tym zakresie terminem. Zastosowanie w takim przypadku znajdują ogólne unormowania w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu nakazowi. W orzecznictwie podkreśla się sformułowanie "bezterminowo" użyte w odniesieniu do nałożonego aktem administracyjnym obowiązku nie oznacza zniesienia tego obowiązku.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia:
- a) w sposób lakoniczny, ograniczający się de facto do stwierdzenia, iż Sąd podziela ustalenia i argumentację organu administracji oraz przyjmuje je za własne,
- b) bez wskazania podstawy prawnej do zawartych w uzasadnieniu twierdzeń dotyczących "ogólnych unormowań w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności" bez jakiegokolwiek wskazania tych unormowań, wraz ze wskazaniem stosownych przepisów prawa,
- c) odwołania się do przepisów prawa budowlanego - też bez ich wskazania - w oderwaniu od materii niniejszego postępowania, co w sposób znaczny ogranicza możliwość "dekodowania" przez stronę stanowiska Sądu I instancji oraz ma wpływ na możliwość jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Jedyny zarzut, jaki postawił autor skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy również zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co do zasady zawiera wszelkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. aczkolwiek rzeczywiście nie jest ono nadmiernie rozbudowane. Wynika jednak z niego niezbicie, jakie ustalenia organów Sąd ten przyjął za własne i dlaczego. Jeżeli Sąd Wojewódzki uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona po stronie faktycznej i prawnej, mógł, jeśli uznał je za prawidłowe, przyjąć wprost stanowisko organu. W analizowanym przypadku taki sposób argumentacji nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie odniósł się przy tym do zasadniczego zarzutu skargi związanego z możliwością określenia terminu wykonania nałożonego na stronę obowiązku poddania się kontrolnemu egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy.
W tej kwestii Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko, które poparł odwołaniem się do ogólnych unormowań w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności. Sam fakt, iż w tym zakresie nie powołał żadnych przepisów procedury, jak również, że dla wsparcia swojego stanowiska odwołał się do analogicznych rozwiązań z ustawy Prawo budowlane (nakaz rozbiórki) bez wskazania konkretnego przepisu tej ustawy, także nie może być uznany za mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tok rozumowania Sądu został bowiem przedstawiony w sposób wystarczająco czytelny dla dokonania ewentualnej kontroli kasacyjnej, nie zawiera przy tym sprzeczności, czy też takich niedopowiedzeń, które świadczyłyby o braku wyjaśnienia motywów oddalenia skargi. Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wykluczył również możliwości zakwestionowania odpowiednim zarzutem poglądu Sądu I instancji odnoszącego się do spornej kwestii terminu wykonania nakazu zawartego w zaskarżonych decyzjach.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć choćby potencjalny wpływ na rozstrzygnięcie, co determinuje bezzasadność jedynego zarzutu podniesionego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.