Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1031/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2022 r. nr SKO-4111/1096/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez "nieprawidłowe uwzględnienie art. 17 ust. 1" ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", "poprzez sugerowanie się opiniami nie mającego zastosowania w tej sytuacji".
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ojciec wnoszącej skargę kasacyjną co prawda nie jest osobą leżącą, ale wymaga opieki innych osób ze względu na chorobę psychiczną. Po śmierci żony, to jest od 12 grudnia 2020 r., jego stan zdrowia pogorszył się (przeszedł załamanie nerwowe).
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Burmistrz X. decyzją z 14 lipca 2021 r. nr 5231/00083/ŚP/07/2021 odmówił A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca B. B., a także odmówił przyznania składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2021 r. nr SKO-4111/1227/2021 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1289/21.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr SKO-4111/1096/2022 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza X. z 14 lipca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak ustalił organ (rodzinny wywiad środowiskowy z 16 lipca 2021 r. oraz z 10 sierpnia 2022 r.), B. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkając w odległości ok. 23 km od córki. Skarżąca zapewnia ojcu opiekę w postaci dostępu do lekarza, zakupu leków, robienia zakupów, pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Czasami zabiera też ojca do siebie. B. B. choruje na cukrzycę, miażdżycę, schorzenia kręgosłupa, a także psychiatrycznie (depresja, stany lękowe i urojenia). Od śmierci żony, tj. od 12 grudnia 2020 r., opiekę nad nim sprawuje córka. Skarżąca była zatrudniona do 31 grudnia 2021 r., kolejnego zatrudnienia nie podjęła ze względu na konieczność pomocy ojcu.
Na opiekę nad ojcem skarżąca poświęca 3-4 godziny dziennie, jednak zdarza się, że musi przebywać u ojca całą dobę. W każdy weekend B. B. przebywa u córki, ale nie wyraża zgody na stałą przeprowadzkę. Nie opusza sam mieszkania, córka przygotowuje ojcu posiłki, sprząta mieszkanie, dba o czystość, podaje ojcu leki, zawozi do lekarzy. B. B. samodzielnie wstaje, ubiera się, dba o czystość i załatwia potrzeby fizjologiczne, chociaż są okresy, gdy jest w złym stanie psychicznym i wówczas nie kontroluje potrzeb fizjologicznych i wymaga całodobowej opieki.
W ocenie organu odwoławczego, B. B. jest osobą samoobsługową. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, gotowanie, podawanie leków, czy nawet zawożenie ojca do lekarzy, nie stanowią w ocenie SKO tego rodzaju opieki, której sprawowanie wykluczałoby możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Opieka przez 3-4 godziny, wyjątkowo całodobowa w weekendy, nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
A. A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji uznał, że bezspornie ojciec skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca pozostaje w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że u jej ojca występują okresy zaostrzenia choroby psychicznej, gdy wymaga on całodobowej opieki, Sąd I instancji zaznaczył, że niezbędnym warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie bez żadnej wątpliwości, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad osobą z niepełnosprawnością, która ma charakter ciągły, stały, o takim rozmiarze, który by uniemożliwiał zatrudnienie. Nie chodzi zatem o sprawowanie jakiejkolwiek opieki lub okresowe (incydentalne) sprawowanie opieki całodobowej, ani też o samą gotowość do niesienia przez skarżącą pomocy ojcu przez całą dobę.
Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie odpowiadają standardom ustawowym, uzasadnienie pozbawione jest zaś wymaganej konkretności.
Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:
- 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazując już na wstępie podstawę kasacyjną czyni to niekonsekwentnie i niedokładnie. Wskazuje bowiem na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., a zatem na naruszeniu zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak dalej wskazuje jedynie na naruszenie prawa materialnego. Oznaczałoby to zatem oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Kolejno autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez "nieprawidłowe uwzględnienie art. 17 ust. 1" u.ś.r. Pomijając już, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów), co implikuje wymóg wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; czy wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10), to przede wszystkim w zarzucie tym nie określono formy naruszenia prawa materialnego.
W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz każdej z postaci ich naruszenia.
Nie można uznać za spełnienie wymogu przytoczenia podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazanie w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie wyłącznie na "nieprawidłowe uwzględnienie" art. 17 ust. 1 u.ś.r. "poprzez sugerowanie się opiniami nie mającego zastosowania w tej sytuacji".
Tak sformułowany zarzut nie poddaje się rozpoznaniu, gdyż nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony. Gdyby nawet uznać, że jest to zarzut dotyczący błędnej wykładni, to konieczne byłoby uwzględnienie tego, że prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego.
Gdyby zaś uznać, że intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., na co wskazywałoby uzasadnienie skargi kasacyjnej, to również nie można przyjąć, że jest on skuteczny. Wskazać należy, że kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., to efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Organy i Sąd I instancji przyjęły bowiem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do zastosowania tego przepisu, ponieważ nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Podważenie ustaleń w tym zakresie jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przywołano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Tak duży stopień ogólności sporządzenia zarzutu kasacyjnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej, gdyż autor skargi kasacyjnej nie podjął żadnej próby uściślenia, w jaki sposób przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w jego ocenie, został naruszony. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę.
Reasumując, sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wykluczył możliwość szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.