Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 65/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. F. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1995 r.) wyraził zgodę na wydanie K. F. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W. przy ul. [...], na czas oznaczony - 10 lat.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że K. F. zamieszkuje obecnie w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...], na podstawie umowy najmu lokalu, zawartej w dniu [...] na czas nieokreślony. W związku ze zmianą przeznaczenia budynku przy ul. [...] zaszła konieczność przekwaterowania lokatorów tego budynku. Z tego powodu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydanie K. F. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...], a to wobec faktu, że nie posiada ona tytułu prawnego do innego lokalu niż ten przy ul.[...], ani środków na sfinansowanie zakupu własnego mieszkania.
Ponadto była zatrudniona na stanowisku [...] w Garnizonowej Administracji Mieszkań, a później w oddziałach terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Minister Obrony narodowej uznał, że w przypadku K. F. zaistniała wyjątkowa sytuacja, która zgodnie z art. 29 ustawy z 1995 r. jest jedną z obligatoryjnych przesłanek umożliwiających wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
K. F. zwróciła się do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż, jej zdaniem, powinien być jej przydzielony przedmiotowy lokal przy ul. [...] na czas nieoznaczony, bowiem ma opuścić lokal, który zajmuje na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony.
Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dla osoby innej niż żołnierz służby stałej, zgodnie z art. 29 powołanej ustawy z 1995 r., może być wydana jedynie na czas oznaczony.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak i co do przepisów postępowania administracyjnego, w takim stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że stosownie do art. 29 ustawy z 1995 r., w brzmieniu obowiązującym z chwili wydania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.
Zdaniem Sądu, z treści tego przepisu wprost wynika, że zgoda wyrażona przez Ministra Obrony Narodowej może dotyczyć jedynie decyzji określającej prawo do zamieszkiwania na czas oznaczony. Skoro zatem zgody nie można udzielić na czas nieoznaczony, wydane przez Ministra Obrony Narodowej postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdził, że zaskarżone postanowienie w niczym nie narusza uprawnień skarżącej wynikających z umowy najmu lokalu przy ul. [...]. Ponadto cała problematyka związana z wypowiedzeniem umowy najmu przedmiotowego lokalu podlega właściwości sądów powszechnych, co wynika z § 13 umowy najmu.
Od powyższego wyroku K. F. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Skarżąca jako podstawy kasacyjne wskazała: naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez podzielenie przez Sąd ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu Ministra Obrony Narodowej, a w szczególności ustalenie, że skarżąca mieszkała w lokalu mieszkalnym nr [...] w W. przy ulicy [...] na podstawie najmu lokalu zawartej w dniu [...] na czas nieokreślony - podczas, gdy z materiału dowodowego sprawy wynikało, iż uzyskała ona prawo najmu do lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu z dnia [...] zawartej z nią jako dozorcą na czas zatrudnienia i w związku z rozwiązaniem z nią umowy o pracę z przyczyn leżących po stronie pracodawcy z dniem [...], służyło jej prawo do lokalu zamiennego.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 29 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, art. 56 ust. 11 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów wobec ich niezastosowania w wyniku podzielenia przez Sąd stanowiska organu, że przysługujące skarżącej prawo do zamieszkania w innym lokalu podlega ustawowemu ograniczeniu, chociaż skarżącej przysługuje prawo do zamieszkania w lokalu zamiennym na czas nieokreślony stosownie do art. 56 ust. 11 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w dniu [...] została z nią zawarta umowa najmu lokalu nr [...] w W. przy ulicy [...] na czas zatrudnienia jej na stanowisku gospodarza budynku w jednostkach administracyjnych w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W związku z rozwiązaniem ze skarżącą umowy o pracę z dniem [...] z przyczyn dotyczących zakładu pracy, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 56 ust. 11 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, skarżąca nabyła prawo do uzyskania lokalu zamiennego na warunkach najmu na czas nieoznaczony. Obowiązujący art. 1 oraz art. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dopuszczał bowiem możliwość stosowania przepisów ustawy również w stosunku do lokali znajdujących się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, o ile ustawa powyższa nie stanowiła inaczej.
Zmiana art. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów związana z wprowadzeniem art. 1 a, wyłączającego stosownie przepisów powyższej ustawy do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nastąpiła dopiero z dniem 1 lipca 2004 r. W ocenie skarżącej, zmiana ta nie może mieć znaczenia dla praw już nabytych, zatem do oceny skutków rozwiązania z nią umowy o pracę z dniem [...] będą miały zastosowanie w dalszym ciągu przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym art. 33 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. Ponadto art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, wprowadzający ograniczenia w możliwości przyznania prawa do zamieszkania w lokalu osobom innym niż żołnierz zawodowy, nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia w przypadku, gdy prawo do zamieszkania wynika z obowiązku przyznania najemcy prawa do lokalu zamiennego. Norma art. 29 ustawy powinna mieć zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, gdy zawarcie umowy najmu jest aktem uznaniowym, a nie obowiązkiem organów wojskowych.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ wskazał, że celem postępowania nie było rozwiązanie umowy najmu lokalu zajmowanego przez skarżącą zawartej na czas nieoznaczony, a wyłącznie wyrażenie zgody przez Ministra Obrony Narodowej, które jest obligatoryjną przesłanką, aby w oparciu o art. 29 ustawy z 1995 r. mogła zostać wydana na czas oznaczony decyzja o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Samo wydanie w/w decyzji leży w gestii właściwego dyrektora oddziału regionalnego WAM. Organ wskazał, że strony (skarżącą i WAM) łączy umowa najmu nr [...] z dnia [...], która w § 14 jednoznacznie stanowi, iż poprzedzająca ją umowa najmu nr [...] z dnia [...] traci moc prawną.
W związku z powyższym zarzut, że podstawowe znaczenie dla oceny obowiązku WAM wobec skarżącej ma fakt uzyskania przez nią prawa najmu na podstawie umowy z dnia [...] jest bezpodstawny. Ponadto przepisy obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości zawierania umów najmu lokali mieszkalnych, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 pkt 2. Ustawa ta - od dnia 1 lipca 2004 r. - wprowadziła bowiem zasadę wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej wyrażające zgodę na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania nie jest równoznaczne z jej wydaniem, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie art. 29 ustawy. Zgodnie z § 13 umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...], spory mogące powstać w związku z wykonaniem przedmiotu tej umowy podlegają rozstrzygnięciu właściwych rzeczowo sądów powszechnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 13 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności się do zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu - art. 141 § 4 P.p.s.a., należy podkreślić, że zgłaszając ten zarzut, skarżąca pragnie wykazać, iż stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym w wyroku jest wadliwy ze względu na to, że w całości został oparty na ustaleniach poczynionych w zaskarżonym postanowieniu Ministra Obrony Narodowej. Wskazać więc należy, że wymieniony przepis określa jako niezbędne składniki uzasadnienia wyroku, między innymi takie elementy jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, który Minister Obrony Narodowej ustalił w zakresie niezbędnym do wyrażenia - na podstawie art. 29 ustawy z 1995 r. - zgody na wydanie przez Dyrektora Oddziału Rejonowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzji o prawie zamieszkania skarżącej w lokalu mieszkalnym. Sąd pierwszej instancji przyjął te ustalenia za zgodne z prawem.
Przy takim założeniu okoliczności związane z zawarciem umowy najmu lokalu przy ul. [...] nie miały już w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, a jedynie faktyczne. Oznacza to, że zarzut skarżącej w zakresie odtworzenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy jest chybiony.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 29 ustawy z 1995 r., art. 56 ust. 11 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów przez ich niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić że są one niezasadne z następujących powodów.
Przede wszystkim należy uwzględnić, że zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej zostawało wydane w celu stworzenia organowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej możliwości prawnej do wydania decyzji o przydziale z jej zasobów mieszkania osobie innej niż żołnierz służby stałej. Stosowna decyzja o prawie zamieszkania może być wydana tylko w sytuacji wyjątkowej, przy czym jedynie na czas określony - art. 29 ustawy z 1995 r. - i to za zgodą Ministra Obrony Narodowej. W niniejszej sprawie Dyrektor Rejonowej Agencji Mieszkaniowej w W., chcąc przydzielić lokal mieszkalny byłej pracownicy Agencji w oparciu o przepisy ustawy z 1995 r. musiał o taką zgodę wystąpić do Ministra Obrony Narodowej.
Wobec takiego właśnie przedmiotu postępowania administracyjnego uprawnienia skarżącej wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], zawartej przez nią z Wojskową Agencją Mieszkaniową nie mogły mieć znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Z tego też powodu przepisy prawne wskazane w skardze kasacyjnej nie stanowiły podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia administracyjnego. Mogą one co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego żądania skarżącej opartego na umowie najmu lokalu przy ul. [...]. Do rozpatrzenia takiego żądania kompetentne są sądy powszechne, nie zaś organy administracji publicznej.
Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.