Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1361/13 oddalił skargę S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 12 lipca 2013 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zwrócił się do Starosty Sanockiego o skierowanie S. F. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Starosta Sanocki skierował S. F. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że powyższa decyzja została wydana gdyż uzyskano informację potwierdzającą, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W odwołaniu od tej decyzji S. F., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości. Zarzucił, że na dzień 12 lipca 2013 r. nie posiadał żadnych punktów karnych, dlatego informacja zawarta we wniosku nie odpowiada wpisowi w ewidencji, co oznacza, że jest nieprawdziwa, a zatem wniosek Komendanta Policji jest bezzasadny i nie może zostać uwzględniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na treść art. 82 ust. 4 b oraz art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151, ze zm.; dalej: u.k.p.) wyjaśniło, że w/w przepisy wyraźnie wskazują, że obowiązek skierowania na badania w zakresie psychologii transportu powstaje, w chwili, kiedy kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W niniejszej sprawie S. F. na skutek wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 4 października 2011 r. do 2 czerwca 2012 r. otrzymał łącznie 26 punktów karnych. W dniu 2 czerwca 2012 r. w/w dopuścił się wykroczenia i uwzględniając dotychczas popełnione przez niego wykroczenia (od dnia 4 października 2011 r.), ukarany został łącznie 26 punktami karnymi, przekraczając tym samym ustawowy próg punktów wynoszący 24. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że legitymowanie się przez kierowcę zaświadczeniem, że na dzień 12 lipca 2013 r. nie posiada żadnych punktów karnych nie ma znaczenia, albowiem obowiązek skierowania odwołującego się powstał z dniem 2 czerwca 2012 r., tj. z chwilą przekroczenia przez niego 24 punktów karnych.
Wbrew twierdzeniom odwołującego się, organ nie uwzględnia danych z ewidencji z chwili orzekania o skierowaniu, ale fakt przekroczenia przez kierującego pojazdami dopuszczalnej liczby 24 punktów karnych. W tym zakresie organ działa na wniosek uprawnionego podmiotu, jakim jest Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji.
Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. F., reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji wydał swe rozstrzygnięcie kierując się wnioskiem Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 lipca 2013 r. Wniosek został umotywowany tym, że S. F. w okresie od 4 października 2011 r. do 2 czerwca 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 26 punktów.
Zarówno w skardze jak i w toku postępowania przed organami administracji, pełnomocnik skarżącego wywodził, że w dniu wystąpienia z wnioskiem przez komendanta wojewódzkiego policji, S. F. nie posiadał żadnych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Komendant Powiatowy Policji w Sanoku wydał, jego zdaniem zaświadczenie, iż na dzień 12 lipca 2013 r. nie ma żadnych punktów w rejestrach policyjnych. Zaświadczenie to w przekonaniu strony ma charakter dokumentu urzędowego i wiąże organ rozpoznający sprawę.
Wobec tak postawionego zarzutu WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że według ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, decyzje wydawane na podstawie wyżej przytoczonej regulacji u.k.p., podobnie jak decyzje wydawane na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej p.r.d.), są rozstrzygnięciami związanymi. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne. Fakt, iż objęte wnioskiem wpisy były wpisami ostatecznymi i nie podlegającymi usunięciu potwierdza skarżący podnosząc, iż wpis tymczasowy 18 punktów za popełnienie wykroczenia w dniu 14 kwietnia 2012 r. przekształcił się we wpis ostateczny w dniu wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w Krośnie tj. w dniu 12 czerwca 2013 r. Według treści art. 130 ust. 2 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.
Ponieważ przed upływem roku od dnia popełnienia pierwszego z wykroczeń czyli po 4 października 2011 r., a przed 4 października 2012 r. (ostatnie z naruszeń stwierdzono w dniu 2 czerwca 2012 r.) kierowca dopuścił się naruszeń, na podstawie których przypisana została mu łączna liczba 26 punktów, to pierwszy z tych wpisów nie mógł ulec usunięciu ze względu na treść art. 130 ust. 2 p.r.d. W ocenie Sądu I instancji, nie ma racji skarżący twierdząc, że 4 punkty powinny zostać usunięte z ewidencji wraz z 18 punktami za wykroczenia z 14 kwietnia 2012 r. niezależnie od wyniku orzeczenia Sądu, zaś jego stanowisko zupełnie nie uwzględnia art. 130 ust. 2 p.r.d. Wynik tego orzeczenia miał oczywisty wpływ na to, że wpis tymczasowy dotyczący naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego z dnia 14 kwietnia 2012 r. stał się na podstawie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488; dalej rozporządzanie), wpisem ostatecznym.
Odpowiadając na zarzut podnoszący, że w chwili kierowania wniosku o skierowanie na badania, w ewidencji kierowców S. F. nie były przypisane żadne punkty za naruszenia przepisów regulujących ruch drogowy, WSA wyjaśnia, iż dla prawidłowości decyzji Starosty i SKO bez znaczenia pozostaje kwestia, czy w dniu orzekania przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, wpisy, stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta policji, pozostają nadal w ewidencji, czy też zostały z niej usunięte. WSA w Rzeszowie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 września 2010 r., sygn. I OSK 1451/09 (LEX nr 745026). Podkreślono w nim, że cel nadrzędny jakim jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym zadecydował o przyjęciu przez ustawodawcę sztywnej zasady, w myśl której przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku.
Ponieważ organ do którego wpływa wniosek właściwego komendanta jest nim związany, to nie jest uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie. Innymi słowy, Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, skarżący może podejmować w innym postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji. Organ ten w drodze czynności materialno - technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności.
Dlatego kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 855/12, LEX nr 1363638).
Sąd I instancji stwierdził również, że dokument na który powołuje się pełnomocnik skarżącego nie jest zaświadczeniem, lecz informacją o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a to oznacza że nie można wobec tego dokumentu stosować przepisów o zaświadczeniach. Informacja o braku punktów widniejących w Krajowym Systemie Informacji Policji została sporządzona odręcznie, nie przez organ, lecz pracownika jednej z komórek Komendy Powiatowej Policji w Sanoku, co należy wyraźnie podkreślić, nie odpowiada wzorowi takiej informacji zamieszczonemu w załączniku nr 10 do w/w rozporządzenia.
Dlatego organy obu instancji trafne przyjęły pod względem prawnym rozstrzygnięcie o skierowaniu kierowcy S. F. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, skoro w/w przekroczył 24 punkty z powodu naruszenia przepisów regulujących ruch drogowy.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył S. F. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Zarzucił on Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 i art. 134 §1 - w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) oraz art. 63 § 1 i art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) przez ograniczenie postępowania tylko do zakresu wyznaczonego zarzutami skargi, a nie rozpoznanie skargi w granicach sprawy, w szczególności pominięcia występowania przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu oraz odmówienie zaświadczeniu wydanemu przez Komendanta Powiatowego Policji w Sanoku z dnia 29 lipca 2013 r. znajdującego się w aktach sprawy mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Zdaniem skarżącego Sąd nie dostrzegł, że skoro nie wydano skarżącemu właściwego zaświadczenia to nadal toczy się postępowanie o jego wydanie, a więc skoro informacja uzyskana z komendy powiatowej policji nie jest zaświadczeniem to postępowanie nadal trwa, a Sąd powinien zawiesić postępowanie.
- 2. naruszenie prawa materialnego, a to § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 130 ust. 2 p.r.d. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak było przesłanki do usunięcia 4 punktów z ewidencji kierowców oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. u.k.p. na skutek niedostrzeżenia, że w postępowaniu przed organem brak było wszystkich okoliczności faktycznych zezwalających na zastosowanie tego przepisu w sprawie. Zdaniem skarżącego Sąd powinien wziąć pod uwagę fakt, że organy policyjnie błędnie naliczyły mu punkty, ponieważ na koncie skarżącego w okresie, gdy były złożony wniosek komendanta wojewódzkiego policji o skierowanie na badanie kontrolne nie było liczby punktów karanych przekraczających 24.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jednak ocenę jej zasadności przede wszystkim determinują zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa materialnego – przepisu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez ich błędną wykładnię oraz przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 2 p.r.d., przez błędną wykładnię oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez niewłaściwe zastosowanie nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który dokonując analizy ww. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami uznał, że skoro przed upływem roku od dnia popełnienia pierwszego wykroczenia tj. po dniu 4 października 2011 r., a przed dniem 4 października 2012 r. S. F. dopuścił się naruszeń, na podstawie których przypisana została mu łączna liczba 26 punktów, to pierwszy z tych wpisów nie mógł ulec usunięciu ze względu na treść art. 130 ust. 2 p.r.d. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Zdaniem Sądu nie ma również w sprawie znaczenia fakt, że w chwili kierowania wniosku o skierowanie na badania, w ewidencji kierowców S. F. nie były przypisane żadne punkty karne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest swojego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko on ma również kompetencje do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Podkreślenia przy tym wymaga, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji.
Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w związku z otrzymaniem przez Starostę Sanockiego wniosku od Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, który ustalił, że na dzień 2 czerwca 2012 r. S. F. przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów karnych otrzymanych za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie przez niego limitu 24 punktów, prawidłowo Starosta Sanocki, uwzględniając powyższy wniosek, skierował skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie pozostawiają zatem wątpliwości, co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Nastąpiło to bowiem z powodu przekroczenia w ciągu roku 24 punktów przyznawanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Jeżeli skarżący kwestionował wpisy dokonane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, uznając, że 4 punkty powinny zostać usunięte z ewidencji, to przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia do organu Policji prowadzącego ewidencję o uaktualnienie i skorygowanie tego wpisu. W razie odmowy bądź milczenia organu mógł skorzystać z przewidzianej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi do sądu administracyjnego, bowiem w postępowaniu dotyczącym skierowania na badania psychologiczne kwestionowanie ilości punktów wpisanych do ewidencji, nie mogło przynieść zamierzonego rezultatu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla prawidłowości oceny decyzji Starosty jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez znaczenia pozostawała kwestia, czy na dzień 12 lipca 2013 r. wpisy stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta policji, pozostają nadal w ewidencji, czy też zostały z niej usunięte. Jak to już bowiem wskazano wyżej, organ do którego wpływa wniosek właściwego komendanta jest nim związany, a zatem nie jest uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie. Innymi słowy, Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przesłanki obligującej do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że postępowanie "zaświadczeniowe" wciąż trwa. Wskazać trzeba, że postępowanie dotyczące prawidłowości wydania informacji o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z dnia 29 lipca 2013 r., nie mogło być oceniane przez Sąd I instancji w postępowaniu dotyczącym skierowania na badania psychologiczne.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).