Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 674/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w wyniku rozpoznania skargi J. A. (dalej także jako skarżąca) na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej także Dyrektor lub organ) z 24 maja 2017 r., w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia: uchylił zaskarżony akt (pkt I), uznał obowiązek organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 24 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze złożył starszej aspirant celnej J. A., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.; dalej "przepisy wprowadzające"), propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze.
Pismem z 25 maja 2017 r. J. A. zwróciła się do Dyrektora o uzupełnienie ww. pisma z 24 maja 2017 r. co do jego formy, wskazania podstawy prawnej, na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycje pracy w korpusie cywilnym, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz prawa do odwołania. Pismem z tej samej daty J. A. wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby, a pismem z 30 maja 2017 r. odwołała się od otrzymanej propozycji zawierającej jej zdaniem decyzję o zwolnieniu ze służby.
Oświadczeniem z 7 czerwca 2017 r. J. A. przyjęła złożoną jej propozycję z 24 maja 2017 r.
W odpowiedzi z 19 czerwca 2017 r. na pismo skarżącej z 25 maja 2017 r. Dyrektor wskazał, że z brzmienia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie oznacza, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Powyższy wyraz porządkuje więc kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.
Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów wprowadzających nie ma charakteru decyzji. W związku z powyższym Dyrektor stwierdził, że przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze znajduje oparcie w przepisach prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej wraz ze stosownym pouczeniem o odwołaniu.
Pismem z 12 czerwca 2017 r. J. A. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z 13 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przepisy ustawy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.
W związku z powyższym pismem z 4 lipca 2017 r. J. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego na czynność Dyrektora wyrażoną w dokumencie propozycji pracy z 24 maja 2017 r. i w tej formie zwolnienie jej ze służby Celno-Skarbowej, pomimo braku podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi naruszenie przepisu art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez złożenie jej propozycji pracy. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie takiego procesu "ucywilniania" nie wynika ze wskazanych przepisów prawa. Zdaniem skarżącej z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż propozycja zatrudnienia z 24 maja 2017 r. nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie jest też oczywiście decyzją ani postanowieniem, wobec czego nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Propozycja ta nie jest aktem o charakterze publicznym, nie jest ona bowiem przeznaczona dla wszystkich ani dla żadnej zbiorowości, lecz dla konkretnej osoby - jej adresata.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 przepisów wprowadzających organ wyjaśnił, że wynika z nich jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o KAS weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. i w tej dacie skarżąca stała się funkcjonariuszem służby celno - skarbowej, jednakże w treści art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających wyraźnie ustawodawca zaznaczył "z zastrzeżeniem art. 170". Dopiero otrzymanie propozycji pracy lub służby powoduje kontynuację związania z Izbą Administracji Skarbowej jako pracodawcą. Organ podniósł, że przedkładając skarżącej propozycję zatrudnienia miał na uwadze okoliczności wymienione w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że jej przedmiotem w niniejszej sprawie była złożona - na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - pisemna propozycja Dyrektora z 24 maja 2017 r. skierowana do skarżącej, określająca warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca sprecyzowała przedmiot zaskarżenia jako czynność względnie akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć w uzasadnieniu konsekwentnie wskazywała, iż powyższa propozycja powinna mieć formę decyzji. Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy skarga na powyższą pisemną propozycję była dopuszczalna.
Sąd pierwszej instancji omówił art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zwracając uwagę, że o akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 - 68).
Sąd ten omówił art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 przepisów wprowadzających. Podniósł, że odniesienie określonych w ww. przepisach cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy do cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:
- 1. Propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego.
- 2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej.
- 3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.
- 4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia.
- 5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji propozycja zatrudnienia, złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.
W konsekwencji Sąd ten przyjął, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co pozwala na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej propozycji zatrudnienia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżąca zachowała warunki formalne skargi przewidziane w art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., ponieważ przedmiotem skargi jest akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. (zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935)). Skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wymaganym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Odnosząc się do skargi, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, że użycie w przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję.
Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia (art. 169 ust. 3 czy 174 ust. 3 przepisów wprowadzających).
Jednocześnie kierując się systemową wykładnią przepisów oraz zasadami wynikającymi z art. 2, 7, 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Sąd ten uznał, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych – również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Przy dokonywaniu reorganizacji organów podatkowych i celnych dopuszczalne jest przeprowadzenie również zmian w zakresie formy zatrudnienia. Niemniej jednak możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (niepoddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia).
Odnosząc się do powodów uchylenia zaskarżonego aktu, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30). Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.
Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w świetle regulacji przepisów wprowadzających KAS w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W związku z powyższymi wywodami Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4; wyroku z 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109).
Sąd ten podniósł nadto, że w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Sąd uznał, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej i w tym zakresie niezasadne są zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą w skardze.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszym przypadku pisemna propozycja z 24 maja 2017 r. nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Akt ten powoduje zaś de facto zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje zatem w stosunek służbowy funkcjonariusza. Już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja.
Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu – jako adresatowi propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Bez poznania motywów organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Zdaniem tego Sądu brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd ten uznał obowiązek Dyrektora do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak sytuacji, w której funkcjonariusz nie otrzymał w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ przede wszystkim wyjaśni, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dlaczego złożył bądź nie złożył skarżącemu propozycji służby. W ocenie tego Sądu upływ terminu określonego w ww. przepisie (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu ponownie propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Sąd ten wskazał, że przy rozpatrywaniu ponownie sprawy Dyrektor przedstawi skarżącej określoną w punkcie II wyroku propozycję, uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 146 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tj.Dz.U. z 2016 r., poz.1948 ze zm.) oraz art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
- - rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia,
- - dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona stronie przeciwnej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,
- - bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji RP oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej stronie przeciwnej propozycji warunków zatrudnienia.
Naruszenie przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a. w związku z ww. przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisami Konstytucji RP miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd pierwszej instancji nie przyjął błędnie, że propozycja warunków zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej i że przysługuje wobec niej prawo wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego - to mógł wydać postanowienie o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie, która związana jest ze sferą podległości służbowej między Izbą Administracji Skarbowej w Zielonej Górze a stroną przeciwną i która to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1948 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:
- - błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona stronie przeciwnej propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia;
- III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.1948 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze może ponownie przedłożyć stronie przeciwnej propozycję pracy lub służby.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ rozwinął powyższe zarzuty.
W piśmie procesowym z 14 marca 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 24 maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.
Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), "ustawa o KAS", w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.
W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 przepisów wprowadzających wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.
Wskazać należy, że w myśl art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia.
Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.
Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (CBOSA), wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata.
Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (Lex nr 11678), wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.
Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy).
Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust.
1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.
Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepisy wprowadzające wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.".
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej wyżej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do merytorycznego rozpoznania skargi J. A. na złożoną propozycję zatrudnienia było niedopuszczalne. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 (CBOSA), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.