Uzasadnienie
Wojewoda Sieradzki decyzją z [...] września 1995 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska o powierzchni 273.74 ha położona we wsi C. Z. podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej.
O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła D. Ż. Żądała stwierdzenia nieważności w części dotyczącej znajdującego się na tej nieruchomości dworku wraz z parkiem o powierzchni 1 ha, wywodząc, że nie mógł służyć do produkcji rolnej, a zatem nie podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z [...] września 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Minister wskazał, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiada takie cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.
Minister zaznaczył, że do tego, by nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa niepotrzebna była decyzja administracyjna. Nieruchomość taka przechodziła na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli.
Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ należało w pierwszej instancji do wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów), natomiast organem odwoławczym był Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 ww. rozporządzenia mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, o czym stanowi § 6 powyższego rozporządzenia.
Minister podniósł, że decyzja Wojewody Sieradzkiego wydana została po rozpatrzeniu wniosku D. Ż. z dnia 5 listopada 1990 r. (data wpływu do Gabinetu Wojewody Sieradzkiego). We wniosku tym skarżąca wskazała, iż jest następczynią prawną A. E. P. oraz zwróciła się o zwrot przejętego na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego C. Z. W ocenie Ministra Wojewoda Sieradzki orzekając o całej nieruchomości ziemskiej C. Z. o łącznej pow. 273,74 ha, postąpił zgodnie z wnioskiem D. Ż. zaznaczając, iż organ związany jest treścią wniosku i nie może go dowolnie modyfikować. Zdaniem Ministra inaczej mogłaby się przestawiać sprawa, gdyby wniosek D. Ż. złożony do Wojewody Sieradzkiego obejmował jedynie zespół dworsko-parkowy, a nie całą przejętą nieruchomość ziemską.
Minister uznał, że podnoszony przez D. Ż. zarzut, iż decyzja Wojewody Sieradzkiego wydana została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej zespołu dworsko-parkowego o pow. 1,05 ha, gdyż zespół ten nie służył produkcji w rolnictwie, nie zasługuje na uwzględnienie, podnosząc przy tym, iż i powołana przez wnioskodawczynię uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r. sygn. TKW 3/89 z mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, utraciła moc powszechnie obowiązującą, obecnie można jej przepisać jedynie walor poznawczy.
Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1927/06, w którym Sąd wyraził pogląd, że przy wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, trzeba mieć na uwadze kontekst historyczno-polityczny, co wyłącza dokonanie wykładni przy stosowaniu kategorii interpretacyjnych obecnie dominujących we współczesnych państwach demokratycznych.
W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej – to niezrozumiałym jest, w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli opuszczać swoją nieruchomość i przenosić się do innego powiatu, gdzie mogli występować jako bezrolni o nadział ziemi z reformy w tym innym powiecie. Z art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej bezspornie jego zdaniem wynika, że właściciel musiał opuścić swój majątek, a więc również dom, dwór, czy też pałac, w którym mieszkał w terminie 3 dni po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika.
W ocenie Ministra należy mieć także na względzie, że organ prowadząc postępowanie administracyjne w trybie nadzoru nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, gdyż byłoby to już rozstrzygnięcie właściwe dla trybu zwykłego. Badając legalność decyzji Wojewody Sieradzkiego, zadaniem organu było jedynie zestawienie zaskarżonej decyzji Wojewody Sieradzkiego z przepisami prawa, tj. z brzmieniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy oraz z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu.
Zdaniem Ministra w sprawie bezspornym jest, że nieruchomość ziemska C. Z. posiadała powierzchnię ogólną znacznie przekraczającą 100 ha, ponadto powierzchnia użytków rolnych tej nieruchomości przekraczała 50 ha (wynosiła 88 ha), czego nie kwestionuje sama skarżąca. Bezspornym jest również jego zdaniem fakt, iż ani przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani przepisy aktów wykonawczych do tego dekretu nie wyłączały spod przejęcia na cele reformy rolnej pałaców, dworów, czy willi wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, brak było podstawy do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] września 1995 r. stwierdzająca, iż nieruchomość ziemska o powierzchni 273,74 ha, położona we wsi C. Z., w powiecie pabianickim, stanowiąca byłą własność K. P. i A. E. P. podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej wchodzącego w jej skład zespołu dworsko-parkowego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku D. Ż. o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2007 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 575/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienia enumeratywnie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, w którym przyjęte jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Zarzut skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że wydając decyzję z dnia [...] września 1995 r. Nr [...] Wojewoda Sieradzki rażąco naruszył art. 2 ust. 1 lit e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Zdaniem skarżącej brak było podstaw do przejęcia na podstawie tego przepisu kompleksu dworsko-pałacowego. Poglądu tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić. Nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej były dzielone w celu przekazania ich uprawnionym do korzystania z reformy rolnej. Wskazać należy, iż w § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie podlegały podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. Nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie podlegały więc przejęciu na cele reformy rolnej.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty.
Nie kwestionując poglądu Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż wskazane przez Trybunał Konstytucyjny rodzaje działalności wytwórczej w rolnictwie należy traktować jako wskazanie przykładowe. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na produkcję roślinną, zwierzęcą i sadowniczą, by uwypuklić różnice między nieruchomościami przeznaczonymi na cele działalności wytwórczej w rolnictwie, a nieruchomościami mającymi charakter działek budowlanych. Produkcja roślinna i zwierzęca nie może być utożsamiana z typowym wyobrażeniem o takiej produkcji, to jest np. z hodowlą koni, owiec, świń, krów lub uprawą zbóż, ziemniaków lub warzyw. Działalność wytwórcza w rolnictwie, to również działalność mniej typowa np. hodowla pszczół i produkcja miodu, uprawa roślin.
Nie można też zdaniem Sądu uznać, iż nieruchomości ziemskie to wyłącznie nieruchomości, które mogą być wykorzystane do uprawy zbóż lub innych roślin. Z treści art. 2 ust. 1 pkt e/ wynika, że użytki rolne są tylko jednym z rodzajów nieruchomości ziemskich. Do nieruchomości służących produkcji rolnej zaliczyć należy nieruchomości na których znajdują się urządzenia melioracji wodnej. Urządzenia takie służyły należytemu utrzymaniu użytków rolnych. Nieruchomościami ziemskimi będą drogi dojazdowe do użytków rolnych. Bez ich istnienia nie byłoby bowiem możliwe wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemską będzie nieruchomość na której znajduje się staw rybny. Za nieruchomości ziemskie uznać należy nieruchomości na których zlokalizowane były zabudowania gospodarcze. Istnienie takich zabudowań umożliwiało wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemską jest również zdaniem Sądu nieruchomość, na której znajdują się zabudowania dworskie oraz nieruchomość, na której znajduje się park.
Funkcjonowanie gospodarstwa rolnego związane jest z koniecznością posiadania przez właściciela gospodarstwa miejsca, w którym będzie on mieszkał i odpoczywał. Oczywistym jest bowiem, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie polega na ciągłej w nim pracy. Dla racjonalnego funkcjonowanie gospodarstwa jest posiadanie przez jego właściciela miejsca wypoczynku. Takim miejscem są zabudowania dworskie oraz ich otoczenie jak np. park. Wydzielanie nieruchomości na których znajdują się zabudowania dworskie i park z całości majątku ziemskiego byłoby zabiegiem sztucznym. Gospodarstwo rolne można w pewnym uproszczeniu porównać do zakładu pracy. Zakład pracy oprócz pomieszczeń przeznaczonych na cele produkcyjne posiada także pomieszczenia socjalne, z których korzystają osoby w nim zatrudnione. W gospodarstwach rolnych znajdują się natomiast zabudowania mieszkalne oraz ogródki, które również w uproszczeniu można porównać do zaplecza socjalnego zakładu pracy.
Zabudowania dworskie oraz park spełniają takie same funkcje jak zabudowanie mieszkalne i ogródki w gospodarstwach chłopskich, różnica między nimi nie jest jakościowa, tylko ilościowa. Zabudowania dworskie oraz park są większe od zabudowań mieszkalnych i ogródków w gospodarstwach chłopskich, ale ich funkcja jest taka sama.
Nie będzie nieruchomością ziemską, pomimo umiejscowienia jej na terenach wiejskich nieruchomość na której znajdują się zabudowania niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak na przykład zabudowania służące wyłącznie wypoczynkowi, np. pałacyk letni, pałacyk myśliwski, zajazd. Zabudowania dworskie oraz park dawnego majątku ziemskiego położonego we wsi C. Z. nie mogą być uznane za tego rodzaju nieruchomości. Wyodrębnienie z całego majątku C. Z. byłoby zabiegiem sztucznym. Brak było zdaniem Sądu podstaw, by w decyzji z dnia [...] września 1995 r. Nr [...], Wojewoda Sieradzki stwierdził, iż przejęciu na cele reformy rolnej nie podlegała ta część majątku ziemskiego C. Z. na której znajdowały się zabudowania dworskie oraz park. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji w tej części.
W trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN istnieje możliwości orzekania o wyłączeniu spod dekretu części nieruchomości ziemskiej. Sąd podzielił pogląd skarżącej, że nawet jeśli złożony w trybie tego przepisu wniosek dotyczy stwierdzenie, iż cały majątek nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, to organ administracji może stwierdzić, iż cześć majątku nie podlegała przejęciu. Błędny pogląd organu administracji w tej kwestii nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazano, nie istniały podstawy do uznania, iż zespół dworsko-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi.
D. Ż. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:
- 1. Naruszeniu prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieruchomości ziemskie podlegające dekretowi PKWN obejmowały także części nie związane bezpośrednio z produkcją rolną w tym wszystkie zabudowania dworskie i park, bez konieczności ustalenia, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tymi zabudowaniami, a pozostałą częścią gospodarstwa oraz jakiego rodzaju był to związek;
- 2. Naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na treść decyzji organów administracji, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, a mianowicie nieustalenie czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy częścią przedmiotowej nieruchomości ziemskiej stanowiącej kompleks dworsko- parkowy, a pozostałą częścią nieruchomości służącej do celów rolnych;
- – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] września 1995 r. znak [...] dotyczącej stwierdzenia, że nieruchomość ziemska o pow. 273,74 ha położona we wsi C. Z. podlegała przepisowi art. 2 ust. 1 lit. a/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – w części dotyczącej zespołu dworsko- parkowego, pomimo że rażąco naruszała ona przepisy prawa, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie dekretu PKWN w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem nie została przez Wojewodę Sieradzkiego oceniona możliwość wyłączenia spod działania tego dekretu części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej kompleks dworsko-parkowy.
Na tej podstawie wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasadzenie od rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym, "Sąd uwzględniając skargę na decyzję (...): stwierdza nieważność decyzji (...) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przy wykładni tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tak jak i pozostałych przesłanek, zasadnie Sąd wywodził, że należy uwzględnić zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pierwszeństwo jednak przy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa ma konstytucyjna zasada praworządności.
Konstytucyjna zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", bezwzględnie obowiązuje przy ocenie kontrolowanej przez Sąd decyzji. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych podjętych na podstawie przepisów prawa stanowionych w Polsce Ludowej obowiązują inne standardy od wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko odrzucające obowiązek stosowania standardów przyjętych w Konstytucji jest naruszeniem Konstytucji, która już w preambule stanowi wyraz oceny poprzednich rozwiązań prawnych przez stwierdzenie: "pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane". Nie do zaakceptowania zatem jest stanowisko, że wartości wypływającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" nie można stosować do decyzji podjętych na podstawie przepisów z okresu poprzedzającego uchwalenie Konstytucji, nawet z okresu lat 40-tych.
Wartym też podkreślenia jest, że decyzja Wojewody Sieradzkiego z [...] września 1995 r. nr [...] była wydana w okresie, w którym obowiązywała Konstytucja z 22 lipca 1952 r., ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444 ze zm.) wprowadziła w art. 1 zasadę demokratycznego państwa prawnego, stanowiąc "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustanowione w niej zasady są bezwzględnie obowiązujące przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Nie można zatem odrzucać wartości przyjętych w Konstytucji w zależności od okresu stanowienia przepisów prawa. Możliwość stosowania "podwójnych" standardów jest odrzucona w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, kiedy to okres transformacji zbliża się ku zakończeniu, co oznacza stosowanie do Polski jednolitych standardów powszechnie przyjętych, typowych dla "starych demokracji".(L. Garlicki, Transformacja ustrojowa a ochrona prawa własności, aktualne tendencje w orzecznictwie ETPCz, [w:] Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 385).
Wartości wypływające z konstytucyjnej zasady praworządności muszą zostać uwzględnione przy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa materialnego, do którego należy zaliczyć zastosowanie normy prawnej do stanu hipotetycznego niezapisanego w tej normie prawnej. Art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi zostać zatem stosowany z normą prawa materialnego, która była podstawą wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.
13) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych (...). Art. 2 ust. 1 lit. e/ powołanego dekretu ustanawia hipotetyczny stan faktyczny, zastosowanie do innego stanu faktycznego, jak i interpretacja rozszerzająca stanu hipotetycznego stanowi rażące naruszenie prawa.
W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, Sąd wywodził: "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach".
Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagą również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1 część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a), b) i c) tego ustępu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to znaczy o grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej.
Natomiast dwa następne punkty, d) i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, na przykład pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.
Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwalę z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, ponieważ ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Na poparcie tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu mogły być również przejmowane pałace, dwory czy budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia.
Zapomina się jednak o tym, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu, a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia-aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu-aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).
Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit, e/ dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.
Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1 część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit, e/ dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu.
Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu". Wadliwe odkodowanie treści przepisu prawa w zakresie założonego hipotetycznego stanu faktycznego stanowi naruszenie kwalifikowane przepisu prawa, które w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.