Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 lutego 2014 r., II SA/Sz 1215/13 oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30 Poz. 151) Starosta Myśliborski skierował skarżącego L. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami w zakresie prawa jazdy kategoria A,B,C,T, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w związku z przekroczeniem przez skarżącego 24 punktów za naruszenie przepisów prawa drogowego. W uzasadnieniu do wniosku do Starosty Myśliborskiego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż L. B. w okresie od dnia 5 grudnia 2011 r. do dnia 7 listopada 2012 r. czterokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego tj. w dniu 5 grudnia 2011 r. - otrzymał 6 punktów, w dniu 13 marca 2012 r. - 4 punkty, w dniu 2 sierpnia 2012 r. -10 punktów oraz w dniu 7 listopada 2012 r. - otrzymał 8 punktów.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący i złożył odwołanie i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 28 listopada 2012 r. odbył na własny koszt szkolenie, którego odbycie - w myśl art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nadto, podniósł, iż w niniejszym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. W ocenie skarżącego unormowanie to wyłącza zastosowanie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmniejszenie liczy punktów z tytułu odbycia szkolenia o jakim mowa w w/w przepisie może mieć miejsce tylko do czasu nieprzekroczenia liczy 24 punktów przypisanych kierowcy za naruszenie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym;
2/ § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r. poz. 488 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy norma wskazana w tym przepisie wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, od której nie ma wyjątków. Oznacza to, że jeżeli osoba przekroczy 24 punkty karne, bezwzględnie musi poddać się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Złagodzeniem tego rygoru (lecz nie wyjątkiem od niego) jest przepis art. 130 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem kierowca może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zasady korzystania z tego złagodzenia wspomnianej zasady określone są w rozporządzeniu MSW z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
Zgodnie z § 8 ust. 6 tego rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Jak wyraźnie wynika z treści tego przepisu, zmniejszenie liczby punktów karnych wskutek odbycia szkolenia nie ma zastosowania do sytuacji, w których już wcześniej przekroczony został limit 24 punktów. Ma ono zastosowanie tylko do takich okoliczności, w których limit 24 punktów karnych nie został przekroczony przed odbyciem szkolenia. Nie jest zasadna taka interpretacja art. 130 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którą szkolenie zmniejsza liczbę uzyskanych punktów karnych nawet po przekroczeniu limitu 24 punktów. Jest to bowiem niezgodne z przytoczoną na wstępie zasadą wyrażoną w art. 114 ustawy, zgodnie z którą przekroczenie 24 punktów powoduje wydanie decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.
To złagodzenie tej zasady możliwe jest natomiast tylko w szczególnych przypadkach - przed przekroczeniem dozwolonego limitu punktów. Nie ma więc w tej sytuacji mowy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez ww. rozporządzenie. Na marginesie wskazać trzeba, że drugim przypadkiem złagodzenia tej zasady (ale także nie ustanawiającym wyjątku od niej) jest możliwość przewidziana w art. 130 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym zgromadzone punkty karne usuwa się po roku od dnia naruszenia, o ile nie przekroczą one sumy 24 punktów karnych.
Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA. Jak wskazuje się, normę wynikającą z przepisu art. 130 ust. 3 ww. ustawy należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta, lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu ("podlega") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji.
Organ ten nie jest jednak uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje, które zostały określone w ustawie. Należy do nich m.in. skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Norma ta ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których podjęta przez kierowcę samodzielnie reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji.
Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty.
W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art.130 ust.4 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IOSK 723/10, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/ 12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2057/12).
Zauważyć należy, iż interpretowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, a więc że kierowca w drodze szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji, a w konsekwencji udaremniałoby osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Kierowca każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbywając na własny koszt szkolenie, uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków dyscyplinujących do przestrzegania przepisów ruchu drogowego stawałoby się bezskuteczne. W istocie oznaczałoby to niemożność wykonania funkcji prewencyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruch drogowego (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 i z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 225/12) - por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r. I OSK 1808/13.
W rozpoznawanej sprawie skarżący przekroczył 24 punkty karne, a następnie odbył, szkolenie. Zasadnie zatem organ skierował go na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, gdyż szkolenie to w tych okolicznościach sprawy nie zmniejszało skarżącemu liczby uzyskanych punktów karnych. Wydany wyrok jest wobec tego prawidłowy, a zarzuty skargi kasacyjnej niezasadne. W związku z tym podlegała ona oddaleniu.
Wobec powyższych okoliczności NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.