Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/12 oddalił skargę A. W. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysokości premii.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
A. W. wnioskiem z dnia 26 marca 2012 r. zwróciła się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwanego dalej: " Szef CBA") o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 89 ust. 4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. Nr 104, poz. 708, ze zm., zwanej dalej "ustawa o CBA"), poprzez nieodniesienie się do przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Szef CBA decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanej w sprawie ustalenia premii A. W. na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej, bowiem wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 89 ust. 4-4d ustawy o CBA stanowił wystarczające umocowanie dla organu do wydania decyzji. Kwestionowana decyzja w przedmiocie ustalenia A. W. premii w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Motywem wydania tej decyzji było poinformowanie funkcjonariusza o wysokości zmiennego składnika uposażenia, jakim jest premia, z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie trwającą od dnia 19 października 2009 r.
Szef CBA po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że art. 102 ustawy o CBA ma charakter gwarancyjny, co oznacza, że w przypadku wystąpienia zawartych w ww. przepisie okresów niewykonywania obowiązków służbowych (m.in. pozostawania w dyspozycji Szefa CBA), funkcjonariusz otrzyma za ten okres uposażenie. Jednakże wskazał, że przepis ten nie gwarantuje uposażenia w niezmiennej wysokości, gdyż przy obliczaniu należnego uposażenia nakazuje on uwzględniać również wszelkie wynikłe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.
Premia jest stałym składnikiem uposażenia w wysokości od 1% do 30% uposażenia zasadniczego, jednakże zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydania decyzji personalnej art. 89 ust. 4 ustawy o CBA jej wysokość jest zmienna i jest określana na każde półrocze danego roku kalendarzowego. Decyzja podjęta na podstawie art. 89 ust. 4-4d powołanej ustawy jest decyzją uznaniową, a granice uznania administracyjnego wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w powołanym przepisie, a z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego określające obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
Odnosząc się do zarzutu, że decyzja personalna z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i wcześniejsza decyzja personalna z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wydane zostały bez uzasadnienia, a przez to naruszały art. 107 § 3 K.p.a., organ podkreślił, że naruszenie tego przepisu miało miejsce, jednak nie może stanowić przesłanki do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Takie naruszenie mieści się w kategorii niepełnego uzasadnienia decyzji i może być korygowane w ramach postępowania instancyjnego, nie ma natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej, gdyż istotne przesłanki dla oceny zasadności ustalenia premii A. W. były ustalone i ocenione.
Skarżąca A. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, gdyż organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył prawa i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że decyzja taka dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz rozstrzyga wyłącznie co do ważności decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona decyzja personalna nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest prawidłowe. Skarżąca w skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 102 ustawy o CBA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca A. W. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 102 oraz art. 89 ust. 4d ustawy o CBA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż przyjęto, że dokonanie negatywnej oceny funkcjonariusza CBA w okresie jego choroby w czasie pozostawania poza dyspozycją Szefa CBA nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 89 ust. 4d ustawy o CBA przewiduje przesłanki, jakimi powinien się kierować Szef CBA przy określaniu wysokości premii dla funkcjonariusza. Przesłankami tymi są: stopień trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza; efekty jego pracy oraz opinia służbowa poprzedzająca ustalenie wysokości premii. Premia ta ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, a zatem jest jego stałym składnikiem, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia (art. 89 ust. 3 ustawy o CBA). Wysokość premii jest zmienna i wynosi od 1% do 30% uposażenia zasadniczego (art. 89 ust. 4 ustawy o CBA). Spełnia ona zatem rolę motywacyjną, polegającą na ocenie między innymi realizacji przez funkcjonariusza zadań i ich stopnia trudności, kwalifikacji funkcjonariusza oraz jego dokonań zawodowych w okresie, na który jest przyznawana. Na zmniejszenie wysokości premii ma wpływ znaczne obniżenie efektywności pracy funkcjonariusza, a do takich należy długotrwałe zwolnienie lekarskie.
W przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość (art. 102 ustawy o CBA). Zmiany te mogą być zarówno na korzyść funkcjonariusza, w sytuacji gdy zmieniają się przepisy płacowe powodujące wzrost uposażenia, jak i na niekorzyść funkcjonariusza, w sytuacji gdy następuje zmiana okoliczności uzasadniających obniżenie niektórych dodatkowych składników uposażenia. Powołany przepis nie gwarantuje więc uposażenia w niezmienionej wysokości, gdyż przy obliczaniu należnego uposażenia nakazuje on uwzględnić również wszelkie wynikłe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.
Gwarantuje on jedynie funkcjonariuszowi, że w okresie niezdolności do służby jego uposażenie zasadnicze nie zostanie obniżone, natomiast premia jako stały, jednak o zmiennej wysokości składnik uposażenia, może być ustalona w tym okresie w innym wymiarze. Taką okolicznością jest właśnie zakończenie okresu, na który zostało uprzednio przyznane świadczenie i konieczność dokonania ponownej oceny wykonywanych przez funkcjonariusza obowiązków służbowych.
Powyższe wskazuje, że skarżącej, która nie świadczyła obowiązków służbowych z powodu choroby, na kolejne półrocze mogła być ustalona premia w niższej niż dotychczas wysokości. Z tych przyczyn, decyzja personalna Szefa CBA, nr [...], wydana na podstawie art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, ustalająca skarżącej premię w wysokości 1% uposażenia zasadniczego nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tegoż przepisu, a zatem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Niezasadne są zatem podstawy kasacyjne zarzucające naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 102 oraz art. 89 ust. 4d ustawy o CBA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji właściwe odczytał treść powyższych przepisów i nie dopuścił się ich błędnej wykładni.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., gdyż przepisy te stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).