Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 635/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:
W dniu [...] czerwca 2011 r. M. Ś. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką S. S..
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Wójta Gminy M. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił M. Ś. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że ze złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż osoba wymagająca opieki – S. S. pozostaje w związku małżeńskim, a więc na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne M. Ś. nie przysługuje.
Po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w Kielcach stwierdziło, że decyzja nie narusza obowiązującego prawa, lecz z innych względów niż podniesiono w uzasadnieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wskazując na treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, że nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przedstawionym w tym przepisie znaczeniu oznacza osobę bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych w nim formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z tej możliwości nie korzysta. Wskazując na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 145 ze zm.) Kolegium uznało, że osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie lub innej pracy zarobkowej co prowadzi do wniosku, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego.
Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10 podzielił stanowisko, iż w odniesieniu do osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik nie można mówić, że zaliczają się do którejś z kategorii wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Standardowym kryterium przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest, abstrahując od stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, rezygnacja z zatrudnienia, co w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, bezspornie nie miało miejsca. A skoro tak, to sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów.
Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej.
Po rozpoznaniu skargi M. Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że problem w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W stanie faktycznym bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką ubiega się córka M. Ś. i że jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,78 ha i w związku z tym podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik.
Sąd zwrócił uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust.1 ustawy.
Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Sąd wywnioskował, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie - za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wśród przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymienia się zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika do którego gospodarstwo należy, a wykonywanie konkretnych czynności może być zlecone innym osobom. Gospodarstwo rolne może wreszcie zostać wydzierżawione czy po prostu leżeć ugorem i pozostawać bez uprawy. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem.
Podkreślić przy tym należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił więc wykładni art. 17 ust. 1 zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków lecz z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS. Taka interpretacja przepisu przyjęta przez organ rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji.
Analizując powołane wyżej przepisy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie jest co do zasady wyłączone, chyba że praca w tym gospodarstwie uniemożliwia mu faktyczne sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy - w celu sprawowania opieki.
Skarżąca, w treści odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdziła, że nie może podjąć pracy zarobkowej, ponieważ "wtedy rodzice zostaliby pozbawieni opieki, która jest im niezbędna". Organ II instancji nie zbadał zakresu czynności, jaki M. Ś. w swoim gospodarstwie wykonuje osobiście oraz czy czynności te stanowią, bądź nie stanowią, przeszkody faktycznej w wykonywaniu przez nią osobiście wszystkich niezbędnych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki. Ta okoliczność wymaga szerszego zbadania i wyjaśnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.
W uzasadnieniu wskazano, że M. Ś. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tymczasem przesłanką przyznania świadczenia, jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie zaś do art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej zrezygnowała.
W ocenie skarżącego kasacyjnie należy wziąć także pod uwagę, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 145 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej.
Wynika z powyższego, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Zatem wbrew ocenie Sądu, skoro M. Ś. – rolnik prowadzący gospodarstwo rolnie nie wykonywała pracy o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub nie miała możliwości jej wykonywania należy ją uznać za osobą nie spełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Dodatkowo Kolegium zauważyło, że stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w skarżonym wyroku stawia w pozycji uprzywilejowanej rolników, którzy nie muszą rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to stanowisko sprzeczne z ideą tego świadczenia, które z założenia jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki na członkiem rodziny niezdolnym do samodzielniej egzystencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawowym celem powyższego uregulowania jest wyjaśnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią przepisów prawnych. Wątpliwości dotyczyć muszą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. O wątpliwościach tych można mówić, gdy wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. Chodzi przy tym o wątpliwości, które wiążą się z możliwością różnego rozumienia przepisów prawnych.
Stan faktyczny sprawy jest niesporny. O przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stara się właścicielka gospodarstwa rolnego, pracująca w tym gospodarstwie i podlegająca obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu w KRUS. Skarżąca opiekuje się matką, która orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS z dnia [...] stycznia 2011 r. została uznana za trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, a ze względu na swoją niepełnosprawność została uznana za całkowicie i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Poza sporem pozostaje również to, że właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy prawa obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Istota wątpliwości polega na tym, czy okoliczność, że starający się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., tekst ustawy w brzmieniu na dzień wydania decyzji II instancji) jest właścicielem gospodarstwa rolnego podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS i prowadzi to gospodarstwo, pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, ma których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej.
Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego została faktycznie wprowadzona do polskiego systemu świadczeń rodzinnych w dniu 1 maja 2004 r. Jej pierwotnym założeniem, które zachowało swoje znaczenie do dnia dzisiejszego, było zapewnienie osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Zatem świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo nie podejmowanie zatrudnienia.
Rozpatrując przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wyłoniło się w nim zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości co do uprawnienia rolnika do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym zarysowały się bowiem dwa odmienne stanowiska odnośnie tego zagadnienia.
Według pierwszego stanowiska sam fakt bycia rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Za tym poglądem przemawia taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wskazuje, że uprawnionym do świadczenia jest osoba która nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej).
Rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne nie należy do żadnego z wyżej przedstawionych kręgu osób, bowiem w jego sytuacji nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została zrównana w ustawie o świadczeniach rodzinnych z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy poszukiwać w fakcie, że dana osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność itp.). Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10, 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2018/11, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2389/11, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2409/11).
W ramach tego poglądu podkreśla się również, że nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową, ale z niej zrezygnowała lub nie skorzystała z możliwości jej podjęcia. Wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W przypadku rolnika nie może być mowy o bezrobotności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 521/11).
Również zwraca się uwagę na stosowanie wykładni funkcjonalnej art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07 uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.
Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga zatem rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarobkowych (tak w wyrokach NSA z dnia: 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1393/11, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 64/12).
Według drugiego stanowiska uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest co do zasady wyłączone.
Zasadnicze znaczenie – przy tym stanowisku - ma zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja użytego w art. 17 ust. 1 określenia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", rezygnacja z których stanowi pierwszy, niezbędny warunek uzyskania świadczenia. Zgodnie z art. 3 pkt 22 zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W definicji tej nie wymieniono prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika indywidualnego, jako desygnatu określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa".
Rozszerzająca interpretacja cytowanej wyżej definicji zawartej w art. 3 pkt 22 prowadziłaby do sytuacji, w której osoba będąca w posiadaniu gospodarstwa rolnego, sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, byłaby pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, wobec czego dla uzyskania możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musiałaby się gospodarstwa rolnego wyzbyć. Z pewnością nie było to celem uregulowania zawartego w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może wykluczać rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem byłoby to sprzeczne z zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r. I OSK 2165/11).
Zwolennicy tego stanowiska wskazują dodatkowo na występujące w Polsce rozwarstwienie gospodarstw rolnych. Są gospodarstwa duże, w których prowadzona jest działalność rolnicza nierzadko na skalę przemysłową, są gospodarstwa karłowate, z których rolnik nie może utrzymać siebie i swojej rodziny. Tacy rolnicy podejmują dodatkowe zatrudnienie szukając w ten sposób możliwości poprawy warunków bytowych własnych i rodziny, gdyż to dodatkowe zatrudnienie nie koliduje z pracą w ich niewielkim gospodarstwie. Rozwarstwienie ekonomiczne społeczności rolniczej pozwala stwierdzić, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi w sytuacji, gdy posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny (tak w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2005/11).
Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia ponadto zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu, mająca pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej wskazuje, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczająca poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych.
Nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa wyjście poza wykładnię językową tego przepisu prowadzi organy administracji do stwierdzenia, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik, małżonek rolnika oraz domownik wykonujący pracę w tym gospodarstwie, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Dokonywanie wykładni rozszerzającej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji. Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego. Sytuacja małorolnych rolników i ich rodzin nie różni się od sytuacji nierolniczej części obywateli i ich rodzin, gdyż zarówno jedni jak i drudzy nie mogą podjąć zatrudnienia w celu poprawy warunków bytowych z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyroki NSA z dnia: 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2136/11, 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2005/11, 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2165/11, 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2203/11).
Przedstawione powyżej stanowiska wskazują na zasadnicze rozbieżności w poglądach co do interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występujące na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wątpliwości mają charakter istotny, bowiem ich wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się rolnik prowadzący gospodarstwo rolne.
Powyższe upoważnia, w ocenie składu orzekającego, do przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o treści wskazanej w sentencji postanowienia i odroczenia rozprawy.