Uzasadnienie
Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (zwany dalej również: "WZDW w Poznaniu" bądź "organem"), pismem z dnia 30 grudnia 2008 r., nr [...], działając w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), po rozpatrzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...], zatwierdził organizację ruchu z uwagami naniesionymi na rysunkach oraz w tekście opracowania kolorem zielonym.
Następnie pismem z dnia 11 maja 2012 r. WZDW w Poznaniu, działając z upoważnienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; zwanej dalej: "P.r.d"), na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, po rozpatrzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...], zatwierdził aktualizację organizacji ruchu bez uwag. Zatwierdzenie o nr [...] zostało wydane na czas nieokreślony. Termin wprowadzenia organizacji ruchu – po przebudowie, do dnia 30 września 2012 r.
Zatwierdzona organizacja ruchu w obrębie odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], przewiduje wprowadzenie poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych (znak poziomy P-4), umieszczonych za skrzyżowaniem – jadąc w kierunku S. – drogi wojewódzkiej nr 184 z ul. S, oraz z ul. T. natomiast przed skrzyżowaniem z drogą biegnącą w kierunku K., które uniemożliwiają osobom jadącym w kierunku Szamotuł skręt w lewo z drogi wojewódzkiej nr 184 na teren działki nr ew. [...] oraz wyjazd z terenu działki nr ew. [...] w lewo – w kierunku S. - na drogę wojewódzką nr 184.
Wniesienie skargi skarżący poprzedzili wezwaniem WZDW w Poznaniu, pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r., do usunięcia naruszenia. W wezwaniu tym wskazali, iż we wcześniejszych uzgodnieniach brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, że przedmiotowa działka zostanie pozbawiona wjazdu i wyjazdu we wskazanym na wstępie do niniejszego uzasadnienia zakresie. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że działka [...] (według nowej numeracji działka nr ew. [...]) jest działką samodzielną.
Pismem z dnia 4 września 2012 r., nr [...], Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wyjaśnił, iż organizacja ruchu w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 184 z drogą powiatową nr [...] i drogą gminną (ul. T.) została zaprojektowana z myślą o zapewnieniu wszystkim uczestnikom ruchu jak największego bezpieczeństwa. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu został pozytywnie zaopiniowany przez: Komendę Wojewódzką Policji w Poznaniu, Rejon Dróg Wojewódzkich w Szamotułach, Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu, Komendę Miejską Policji w Poznaniu – Sekcja Ruchu Drogowego, Starostwo Poznańskie, Urząd Gminy Rokietnica oraz Urząd Gminy Tarnowo Podgórne. Z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz obowiązujące przepisy nie ma możliwości zmiany zatwierdzonej już organizacji ruchu w obrębie powyższego skrzyżowania. Jednocześnie WZDW w Poznaniu wskazał, że skarżący mają pełną dostępność do drogi wojewódzkiej nr 184 z działki nr ew. [...], której są właścicielami.
W dniu 2 października 2012 r. M.B. oraz G.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu polegającą na likwidacji lewoskrętu z drogi wojewódzkiej nr 184 [...] na teren działki nr ew. [...], obręb M., oraz na likwidacji lewoskrętu przy wyjeździe z terenu ww. działki na drogę wojewódzką nr [...], poprzez umieszczenie na przedmiotowym odcinku drogi poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych (znak poziomy P-4), wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności.
Motywując wniesioną skargę skarżący zarzucili WZDW w Poznaniu naruszenie zasady budowania zaufania do państwa prawa poprzez wprowadzenie zakazów lewoskrętu bez zapewnienia osobom zainteresowanym udziału i wpływu na podejmowane decyzje oraz brak należytego wyjaśnienia przesłanek znajdujących się u podstaw wprowadzenia skarżonego zakazu skrętu w lewo. Szczegółowo uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, iż brak jest jakiejkolwiek klarowności w działaniach podejmowanych przez organ, a jego wyjaśnienia są lakoniczne. Organ w korespondencji kierowanej do skarżących nie podaje jakiejkolwiek podstawy prawnej legitymującej go do wprowadzenia przedmiotowej organizacji ruchu ani przesłanek pozwalających ocenić prawidłowość tego działania. Rozważania organu nie odnoszą się nawet konkretnie do wprowadzonych zakazów lewoskrętu, tylko dotyczą globalnie rozumianej organizacji ruchu w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 184 z drogą powiatową nr [...] i drogą gminną – ul. T. Nadto organ posługuje się cennymi sformułowaniami typu "bezpieczeństwo", chociaż w istocie rzeczy nic z tych pojęć nie wynika.
Nie wiadomo też jak WZDW w Poznaniu rozumie te terminy. Skoro organ bez informowania skarżących ogranicza w sposób znaczący korzystanie z ich nieruchomości, a jego decyzja ma charakter uznaniowy, to rzeczą organu jest w sposób szeroki wyjaśnienie podstawy prawnej i wszystkich argumentów przemawiających za podejmowanym działaniem. Uzasadnienie nie może być ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań, jak to czyni WZDW w Poznaniu. Aby nie wypaczać pojęcia bezpieczeństwa, będącego zapewne jednym z ważniejszych kryteriów w zakresie organizacji komunikacji drogowej i nagminnego stosowania go przez WZDW w Poznaniu jako argumentu przy dowolnym projektowaniu ciągów komunikacyjnych bez zwracania uwagi na właścicieli działek, organ winien wykazać, że konkretne argumenty przemawiają za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.
Natomiast wyjaśnienie organu nie zawierało wystarczających rozważań w kwestii ewentualnego negatywnego wpływu lewoskrętu na bezpieczeństwo ruchu. Organ nie podał żadnych ustaleń odnoszących się do wymaganej widoczności wjazdu na drogę i zjazdu z drogi, rzeczywistego natężenia ruchu. Organ nie wskazał czy w sprawie zachodzą takie okoliczności, które uzasadniałyby z mocy prawa wprowadzenie lewoskrętu, ewentualnie inne okoliczności, które uzasadniałyby wprowadzenie lewoskrętu tylko fakultatywnie. Skarżący podnieśli przy tym, że na terenie, w którym wprowadzono organizację ruchu w powyższym zakresie nie dochodzi do niebezpiecznych sytuacji na drodze przy korzystaniu z lewoskrętu. Wprowadzenie rzeczonej organizacji ruchu nie powoduje ułatwienia komunikacji, przeciwnie ruch lewoskrętny zostaje przesunięty na dalszy odcinek drogi, gdzie następuje w związku z tym zdecydowanie większa uciążliwość.
Taka sytuacja może być niekorzystna i niebezpieczna. Wreszcie skarżący podnieśli, iż na spornej działce prowadzony jest obiekt handlowy. Łatwość dostępu do tego obiektu jest niewątpliwie jednym z tych elementów, od których zależy to czy potencjalny klient będzie korzystał z usług skarżących, czy też nie. Tak wyrażony interes, chociaż nie stanowi sam w sobie priorytetu decydującego o układzie dróg, wymaga kompleksowego rozważenia i wyjaśnienia podjętych działań eliminujących wcześniejszą komunikację z nieruchomością, zważywszy, że komunikacja ta miała wpływ na zdolność zaspokajania przez skarżących ich potrzeb życiowych. Organ twierdzi, że skarżący mają dostęp do drogi z działki nr [...], jednakże nie zbadał on stosunków własnościowych działek. Działka [...] oraz [...] nie ma tego samego właściciela, stąd stwierdzenie o możliwym swobodnym korzystaniu z innej działki przy wyjeździe jest zdecydowanie na wyrost.
Na koniec uzasadnienia wniesionej skargi skarżący wskazali, że organ działa wbrew zasadom wyrażonym w art. 8, art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Powyższe zasady naruszone zostały przez brak jakiegokolwiek współdziałania organów państwa z zainteresowanymi podmiotami przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, pozbawiając skarżących możliwości zajęcia stanowiska, merytorycznej konsultacji, możliwości znalezienia alternatywnego rozwiązania.
Skarżący nie zostali przez organ poinformowani o planowanych zmianach, nie brali udziału w uzgodnieniach dotyczących tych zmian. O zmianie organizacji ruchu na spornym odcinku drogi skarżący dowiedzieli się dopiero po umieszczeniu na drodze znaków zakazujących lewoskrętu.
Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w ramach inwestycji polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr 184 [...] zlecił opracowanie stałej organizacji ruchu. W dalszej kolejności wskazał na rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem. Przepisy dotyczące zasad i warunków wprowadzania stałej organizacji ruchu na drogach publicznych nie nakładają obowiązku prowadzenia konsultacji społecznych w zakresie zamiaru wprowadzenia organizacji ruchu. Organizacja ruchu należy do istotnych elementów wpływania zarządcy drogi na bezpieczeństwo użytkowników ruchu. Wolą ustawodawcy było pozostawienie decyzji w sprawie wprowadzenia określonej organizacji ruchu na organach posiadających w tym zakresie odpowiednią wiedzę merytoryczną i przygotowanie – policji, zarządcy drogi, organu zarządzającego ruchem.
Zarządca drogi dokonując przebudowy całego fragmentu drogi wojewódzkiej nr 184 miał na celu nie tylko poprawę stanu nawierzchni, ale także poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, właśnie poprzez m.in. zmianę organizacji ruchu we wprowadzonym zakresie, co jest zgodne z zasadami wiedzy technicznej. Ponadto WZDW w Poznaniu ponownie podniósł, iż skarżący posiadają pełen dostęp do drogi wojewódzkiej z działki nr [...], której właścicielem jest pan B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., III SA/Po 1127/12 oddalił skargę. Wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku złożył G.B..
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie bezsporne jest, iż skarżący są właścicielami działki nr [...] (obecnie [...]) na której zlokalizowany jest zjazd na drogę wojewódzką nr 184, oraz na której prowadzą działalność gospodarczą – posiadają obiekt handlowy. Zaskarżona zmiana organizacji ruchu dotyczy bezpośrednio zjazdu na działkę skarżących. Istota tej zmiany, niezależnie od charakteru zastosowanych w tym celu środków, sprowadza się do uniemożliwienia skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184. Takie rozwiązanie organizacyjne nie pozbawia wprawdzie skarżących dostępu do drogi publicznej oraz nie uniemożliwia im korzystania z ich własności na cele gospodarcze, jednakże dostęp ten oraz możliwości w znacznym stopniu ogranicza. Stąd też należy przyjąć, iż zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu, w porównaniu do poprzednio obowiązującej organizacji ruchu, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących.
Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Organizacja ruchu powinna przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchu organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
- 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast zgodnie z ust. 6 tegoż § 8 organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;
- 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
WSA w Poznaniu podniósł, że przedmiotowa "zmiana" organizacji ruchu polega na wprowadzeniu linii podwójnej ciągłej uniemożliwiającej skręt w lewo na działkę nr [...] oraz wyjazd z tej działki bezpośrednio w lewo na drogę wojewódzką nr 184. Zastosowany znak "[...]" (linia podwójna ciągła) stanowi znak poziomy umieszczony na nawierzchni drogi rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią (§ 86 ust. 5 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych; Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.).
Znakowanie poziome dróg ma na celu: zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze oraz usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi. Oznakowaniu poziomemu podlegają na całej długości m.in. drogi wojewódzkie w zakresie linii segregacyjnych i krawędziowych, na odcinkach o szerokości jezdni 6 m i większej. Linie segregacyjne stosuje się w celu: oddzielenia od siebie pasów prowadzących ruch w tych samych albo przeciwnych kierunkach oraz wskazania kierującym, w którym miejscu zmiana pasa ruchu jest zabroniona lub dozwolona. Do linii segregujących zalicza się linię podwójną ciągłą (P4). Szerokość wyznaczonego liniami pasa ruchu mierzy się w osiach tych linii, przy czym zalecana szerokość pasa ruchu w przypadku drogi ogólnodostępnej o dopuszczalnej prędkości do 60 km/h powinna wynosić zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 2.2.1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z 2003 r. ze zm.) 3,00 m, a minimalna 2,90 m. Jednocześnie pamiętać należy o wymogach określonych w przepisach § 15 oraz §§ 65, 70 oraz § 74 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z 1999 r. ze zm.), z których wynika, iż zalecana szerokość pasa ruchu na drogach klasy G i Z, którym to parametrom winny odpowiadać drogi wojewódzkie (§ 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.) winna wynosić 3,5 m, przy czym pasy ruchu na skanalizowanym wlocie skrzyżowania dróg powinny mieć szerokość taką jak przed skrzyżowaniem, a jedynie w wyjątkowych wypadkach szerokość każdego z nich może być pomniejszona.
W kontrolowanej sprawie szerokość pasów ruchu wynosi odpowiednio ok. 3,0 m dla lewoskrętu, oraz ok. 3,75-3,95 m dla pasów ruchu do jazdy prosto w obydwu kierunkach, a więc odpowiada wymogom określonym we wskazanych powyżej regulacjach prawa materialnego.
Długość linii podwójnej ciągłej powinna wynosić co najmniej 20 m. Umieszcza się ją zawsze na trzy- i więcej pasowych jezdniach dwukierunkowych, na których pasy ruchu są wyznaczone na całej długości odcinka takiej jezdni.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie kontrolowanej sprawy zastosowanie linii podwójnej ciągłej spełnia powyżej wskazane warunki techniczne. Podkreślił, że wyznaczenie tej linii spełnia również przywołany powyżej nakaz jej stosowania. W ramach drogi wojewódzkiej nr 184 znajduje się jezdnia dwukierunkowa, która na odcinku od skrzyżowania z ul. T. i S. składa się trzech pasów ruchu (dwóch pasów ruchu w przeciwnych kierunkach i jednego pasu ruchu do skrętu w lewo). Przy takiej organizacji ruchu drogowego konieczne zatem staje się zastosowanie znaku poziomego P4. Co za tym idzie, jak wskazał Sąd, aby organizację ruchu na przedmiotowym odcinku drogi doprowadzić do stanu pożądanego przez skarżących konieczna byłaby przede wszystkim likwidacja oddzielnych pasów ruchu do skrętu w lewo, co doprowadziłoby do możliwości odstąpienia od stosowania na tym odcinku jezdni znaku P4.
Warto jednakże zauważyć, że obecne rozwiązanie odpowiada podstawowemu podziałowi jezdni na odcinkach prostych pomiędzy skrzyżowaniami (por. załącznik nr 2 pkt 7.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; por. także § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Znak P4 może być również poprzedzony m.in. znakiem P-1e (linia pojedyncza przerywana – prowadząca szeroka; stosowana w ciągu linii podwójnych w tym na skrzyżowaniach lub włączeniach do jezdni), który to może także po nim następować. Zastosowanie znaku P-1e w ciągu linii ciągłej podwójnej przy skręcie w lewo przed działką nr [...] stanowiłoby kolejne rozwiązanie pożądane przez skarżących, co jednakże nie byłoby prawidłowe ze względu na omówiony powyżej nakaz stosowania znaku P4.
Reasumując, WSA w Poznaniu wskazał, że nie można zarzucić Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, że zatwierdzona przez ten organ organizacja ruchu, w zakresie poddanym w niniejszej sprawie kontroli sądowej, narusza prawo.
Sąd stwierdził, iż nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem obligująca organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzona organizacja zwiększa bezpieczeństwo ruchu, bowiem każde miejsce, w którym dochodzi do przecięcia się ruchu pojazdów jadących z przeciwnych kierunków zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowa organizacja dotyczy miejsca oddziaływania skrzyżowania (wlotu i wylotu z tegoż), na którym bez wątpienia konieczne jest zachowanie podwyższonych standardów bezpieczeństwa, a wprowadzanie jakichkolwiek dodatkowych możliwości skrętu sytuacji takiej nie sprzyja. Sąd zwrócił uwagę na § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem zjazd publiczny, a więc określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza (§ 55 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia), powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust.
7. Ten ostatni przepis - w pkt 1 - stanowi natomiast, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi zdaniem WSA w Poznaniu do wniosku, zgodnie z którym ograniczenie wskazane w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia rozciągają się na zjazdy publiczne w ogóle, o czym przesądza ogólne brzmienie § 78 ust.
1. Za nietrafny uznał też Sąd argument skargi wskazujący, iż kontrolowane rozwiązanie jest niekorzystne i niebezpieczne bowiem prowadzi do przesunięcia skrętu w lewo w inne miejsce i zwiększenia natężenia ruchu w tamtym miejscu. Zwrócił też uwagę na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Sąd podkreślił, iż kwestionowana organizacja ruchu nie pozbawia skarżących zjazdu na ich działkę z drogi wojewódzkiej nr 184, a jedynie sprowadza się do uniemożliwienia skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184. Powyższe uznał za istotne, że niedoszło do pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej, a jedynie do pewnych utrudnień w faktycznej realizacji tegoż dostępu. To niewątpliwe ograniczenie w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości przyjął Sąd za uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, za zasadne WSA w Poznaniu uznał przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu.
Podkreślił przy tym, iż wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Z sytuacją takową mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z twierdzeniem strony skarżącej jakoby zatwierdzona organizacja ruchu wymuszała na niej ustanowienie służebności celem zapewnienia dostępu do jej działki. Jak wskazał, z żadnego przepisu nie wynika, iż dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej musi każdorazowo przybrać formę umożliwiającą wjazd na tę działkę z dowolnego kierunku i wyjazd w dowolnym kierunku, a do tego sprowadzają się żądania skarżących. Co za tym idzie nie sposób przyjąć, że uniemożliwienie skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184 pozbawia nieruchomość skarżących dostępu do tej drogi.
Sąd pierwszej instancji uznał też za bezzasadne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Na gruncie procedury zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie stosuje się przepisów k.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego też wobec braku jakiegokolwiek postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na zasady ogólne zawarte w tych przepisach.
WSA w Poznaniu wskazał, że procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., gdzie wskazano między innymi wymogi formalne jakim winien odpowiadać projekt organizacji ruchu, podmioty uprawnione do przedłożenia projektu, zakres niezbędnych uzgodnień, dopuszczalność przeprowadzania dodatkowych dowodów np. z opinii rzeczoznawcy lub odpowiedniej komisji, organy uprawnione do jego zatwierdzenia oraz katalog i przesłanki dopuszczalnych rozstrzygnięć tych organów.
Jednocześnie prawodawca w przepisach tych nie tylko nie wprowadził wymogu uczestniczenia w procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu podmiotów posiadających w tym zakresie interes prawny bądź faktyczny, w tym właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, której zatwierdzana organizacja ruchu dotyczy, lecz nawet obowiązku informowania ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia (w tym zmiany) organizacji ruchu. O tym, że wolą prawodawcy nie było włączenie do procesu zatwierdzania organizacji ruchu podmiotów innych niż wyraźnie wskazane w przepisach rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem świadczy w ocenie Sądu pierwszej instancji szczególnie wyraźnie okoliczność, iż nie przewidział on także formy jakiegokolwiek ogłaszania bądź obwieszczania o planowanym zatwierdzeniu organizacji ruchu na danych obszarze, w tym w zmianach w tej organizacji.
Ochrona interesu prawnego naruszonego w związku z zatwierdzeniem organizacji ruchu w aktualnym stanie prawnym aktualizuje się dopiero na etapie postępowania przypadającym już po zatwierdzeniu organizacji ruchu wyraża się w uprawnieniu do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego tą organizacją ruchu i ewentualnie zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, z którego to uprawnienia skarżący w niniejszej sprawie skorzystali.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących Sąd pierwszej instancji zauważył, iż uzasadnienie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wprawdzie lakoniczne i w istocie odnosi się do innego – wcześniejszego odcinka drogi wojewódzkiej nr 184, to jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jego zdaniem nie można odnośnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stawiać organowi takich samych wymogów, jak w przypadku decyzji administracyjnych w szczególności decyzji o charakterze uznaniowym. Przede wszystkim należy zauważyć, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia na gruncie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie jest obligatoryjna. Organ może pozostawić wezwanie skarżącego bez odpowiedzi, co nie tamuje możliwości wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego. W tym kontekście na gruncie kontrolowanej sprawy nie można również, zdaniem WSA w Poznaniu, czynić WZDW w Poznaniu zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, bowiem odrzucenie projektu w tym przypadkach pozostawione jest uznaniu organu, a przesłankami takiego rozstrzygnięcia jest niezgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, względnie nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, a nie naruszenie interesów gospodarczych podmiotu będącego właścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy drodze publicznej.
Bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozpatrywanej sprawy były zdaniem Sądu pierwszej instancji także podnoszone przez skarżącego na rozprawie okoliczności związane z dopuszczeniem w innych miejscowościach w ciągu drogi wojewódzkiej nr 184 lewoskrętu do działek znajdujących się przy drodze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest bowiem tylko i wyłącznie zatwierdzenie organizacji ruchu na wyżej wskazanej drodze w obszarze wyznaczonym przez interes prawny skarżącego. Co za tym idzie przedmiotem oceny ze strony Sądu pierwszej instancji nie może być organizacja ruchu zatwierdzona dla innych odcinków tejże drogi publicznej, a jedynie zgodność z prawem zatwierdzonej organizacji ruchu oddziaływującej na nieruchomość skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B. i G.B. Postawiono w niej trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729 ze zm.). przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej.
Po drugie, naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poddana kontroli sądowoadministracyjnej czynność polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu jest zgodna z prawem.
Po trzecie, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na zaniechaniu przez sąd I instancji w uzasadnieniu zapadłego wyrok wyczerpującego rozważenia wpływu zatwierdzonej organizacji ruchu na potrzeby społeczności lokalnej.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd miał nie rozważyć zgodności przyjętej organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej, w skład której oprócz skarżących wchodzą mieszkańcy najbliższej okolicy korzystając z ich usług oraz efektywności i racjonalności przyjętego rozwiązania drogowego, na co zwraca uwagę ustawodawca w art. 10 ust. 10 i art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym. Ponadto wskazano, że Sąd wkroczył w rolę organu administracji. Zdaniem skarżących kasacyjnie rozumowanie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że wszelkie przecięcia osi kierunków pojazdu należałoby ograniczać, co nie wynika z przepisów. W ich ocenie orzeczenie jest arbitralne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o jej oddalenie. Wskazał w nim, że skarżący posiadają pełny dostęp do drogo wojewódzkiej (z możliwością lewo i prawo skrętu) z działki nr 79/2, której są właścicielami.
W piśmie procesowym z dnia 8 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego G.B. podtrzymał wnioski, zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Zaznaczył, że przyjęte rozwiązanie organizacji ruchu doprowadziło do spadku obrotów sklepu prowadzonego przez G.B.
Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym G.B. podtrzymał dotychczasowe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna M.B. podlegała odrzuceniu, albowiem M.B. nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Po 1127/12. Należy wskazać, że w myśl art. 141 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skoro M.B. nie wystąpiła o sporządzenia uzasadnienia wyroku, to tym samym formalnie nie otrzymała odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem, wobec czego wniesiona przez nią skarga kasacyjna była niedopuszczalna. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną M.B. na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 p.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej G.B., wskazać należy, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Odnieść należy się zatem do każdego z trzech zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729 ze zm.). przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej. Zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia, organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: (1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; (2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
Wskazać zatem należy, że prawodawca posługując się zwrotem "może" pozostawił odrzucenie projektu organizacji ruchu uznaniu administracyjnemu organu zarządzającego ruchem. Kontrola sądu administracyjnego jest kontrolą legalności aktu, nie zaś jego celowości, a zatem sąd ten mógł badać w przedstawionym zakresie jedynie to, czy organ stosując § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nie odrzucił projektu organizacji ruchu, a zatem nie zastosował cytowanego przepisu rozporządzenia, uznając, że nie ma ku temu przesłanek materialnoprawnych lub nie byłoby to celowe. Tego rodzaju działanie nie stanowi przekroczenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego granic przyznanego organowi uznania administracyjnego, tym samym nie mogło to doprowadzić do uznania za bezskuteczne skarżonego działania organu. Stanowisko WSA w Poznaniu jest zatem w tej materii prawidłowe.
Kolejno na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia z 2003 r. do którego miało dojść przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poddana kontroli sądowoadministracyjnej czynność polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu jest zgodna z prawem. W myśl tego przepisu rozporządzenia, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian. Jak wskazano wyżej, prawodawca – posługując się zwrotem "może" – zatwierdzenie organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian pozostawił uznaniu administracyjnemu organu zarządzającego ruchem.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że granice tego uznania zostały przekroczone w sytuacji zatwierdzenia organizacji ruchu w niniejszej sprawie. Zarazem powtórzyć należy, że poza kompetencją sądu administracyjnego pozostaje badanie celowości czy słuszności przyjętego przez organ administracji rozwiązania, gdyż tego rodzaju działanie stanowiłoby uzurpowanie przez sąd władztwa przysługującego organowi administracyjnemu. Dodać także wypada, że w przyjętej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazał dokładnie, niezgodne z którym przepisem prawa było zatwierdzenie organizacji ruchu w sprawie. Trudno zatem uznać, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji legalności kontrolowanego działania było nieprawidłowe.
Wreszcie wskazać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2003 r. do czego miała doprowadzić jego błędna wykładnia polegająca na zaniechaniu przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zapadłego wyrok wyczerpującego rozważenia wpływu zatwierdzonej organizacji ruchu na potrzeby społeczności lokalnej. Jak stanowi art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok posiada wszystkie te elementy, zawiera przy tym wyczerpujące uzasadnienie pozwalająca na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Odniósł się także i do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii potrzeb społeczności lokalnej, stwierdzając wprost: "W tym kontekście na gruncie kontrolowanej sprawy nie można również czynić WZDW w Poznaniu zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, bowiem odrzucenie projektu w tych przypadkach pozostawione jest uznaniu organu, a przesłankami takiego rozstrzygnięcia jest niezgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, względnie nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, a nie naruszenie interesów gospodarczych podmiotu będącego właścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy drodze publicznej.".
Niezależnie od powyższego, powtórzyć należy, że ocena zasadności odrzucenia projektu organizacji ruchu z uwagi na potrzeby społeczności lokalnej pozostawiono uznaniu organu administracji, a zatem nawet nieodniesienie się do tej kwestii przez Sąd, skoro ocenił on że nie ma miejsca przekroczenie granic uznania administracyjnego, nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Kończąc wypada także – odnosząc się do uwag zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 8 października 2015 r. – wskazać, że to, iż organizacja ruchu doprowadziła do spadku obrotów w sklepie skarżącego kasacyjnie, nie świadczy eo ipso o nielegalności zatwierdzonej organizacji ruchu. Zarazem uwagi dotyczące praktyki stosowania linii przerywanej w organizacji ruchu nie mieściły się w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.