Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 116/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 366/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0209 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w R. - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Wnioskiem z dnia 14 października 2011 r. Prezydent Miasta R. wystąpił o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wskazując, iż wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane w dniu wydania przedmiotowej decyzji organowi wydającemu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] wznowił na wniosek Prezydenta Miasta R. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011, a następnie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto R. własności części opisanej wyżej nieruchomości.

Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. odwołanie wniosła R. T., wskazując na przeprowadzenie przez organ wojewódzki postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem części posiadanych dowodów, co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym i naruszającej słuszny interes obywatela, albowiem z dowodów przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu i stanu faktycznego opartego na ich podstawie wynikało wprost, iż nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a w szczególności nie został spełniony warunek władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odwołująca wskazała, iż ul. [...] w latach 90 była drogą gruntową, polną i nieutwardzoną, o szerokości 2 - 2,5 m (znajdowała się wyłącznie na działce należącej do gminy), zaś przedmiotowa działka była w latach 90 zarośnięta, częściowo zadrzewiona (do 2009r.) i nieutwardzona, a tym samym nie była wykorzystywana jako droga. Odwołująca zarzuciła również, iż droga nie była nigdy odśnieżana, modernizowana czy konserwowana w inny sposób, dlatego też do chwili obecnej nie zachowała się dokumentacja potwierdzająca wykonywanie tych czynności. W ocenie odwołującej również budowa wodociągu nie może świadczyć o władaniu przedmiotowym gruntem.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy, wydaną w następstwie wznowienia postępowania, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego, dokumentacja nadesłana przez Prezydenta Miasta Ł. przy piśmie z dnia 14 października 2011 r. istotnie wskazywała, iż w sprawie wyszły na jaw nowe dowody, nie znane organowi orzekającemu, a istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny istotnych okoliczności sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność J. i T. małż. T.. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 listopada 2008r. Rep. A nr [...] prawa do ww. działki nabyła R. T. (obecnie T.). Działka stanowiła zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie Minister wskazał, że na podstawie uchwały Nr XXIV/159/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 marca 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie piotrkowskim do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 8, poz.

73) do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ulica [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r. Zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę potwierdzają znajdujące się w aktach mapy i dokumenty dot. m.in. wybudowania w 1994 r. w pasie drogowym sieci wodociągowej (kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy z 1994 r., mapa zasadnicza sporządzona w dniu 28 października 1994 r. i zaewidencjonowana w zasobie za nr [...], na której wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego ul. [...], decyzja z dnia [...] października 1993 r. w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej m. in. w pasie ulicy [...]). Na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje również posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998r. pasa zieleni oraz drzew. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż zebrana w sprawie dokumentacja jest wystarczająca do potwierdzenia faktu zajętości w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod drogę publiczną.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. W przedmiotowej sprawie, znajdujące w aktach sprawy dokumenty są, zdaniem organu, wystarczające do uznania, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co potwierdza pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 15 grudnia 2009 r. oraz załączone do niego: pismo Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu z dnia 24 października 1992 r., decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia 20 października 1993 r. o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, rachunek uproszczony z dnia 4 października 1994 r., Nr [...], poświadczenie Urzędu Rejonowego w R. z dnia 16 lutego 1994 r., lista osób partycypujących w kosztach budowy wodociągu w ulicach: [...].

Pismem z dnia 24 marca 2010 r. Prezydent Miasta R. jako dowód władztwa przedłożył metrykę drogi - ul. [...], z której wynika, że szerokość jej wynosi 10 -12 metrów i jest częściowo umocniona szlaką kotłową. Z metryki wynika również, że przed 1998 r. została w obrębie ww. drogi przeprowadzona nadziemna sieć elektryczna NN. Ponadto przy piśmie z dnia 14 października 2011 r. Prezydent Miasta R. w celu potwierdzenia sprawowania władztwa przez Gminę Miasto R. przedłożył kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy wodociągu miejskiego ul. [...], fakturę VAT z dnia 15 września 1994 r., Nr [...], protokół odbioru wykonania robót budowlano - remontowych oraz mapę zasadniczą nr ewidencyjny [...] z dnia 23 czerwca 1993 r. przedstawiającą ogrodzenie trwale, wskazujące pas drogowy ul. [...] od strony zachodniej obejmujący między innymi działkę nr [...] i mapę zasadniczą z inwentaryzacji linii wodociągowej w ul. [...] nr ewidencyjny [...] z dnia 28 października 1994 r."

W konkluzji Minister wskazał, że wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należało zatem uznać za prawidłowe.

W odniesieniu natomiast do odwołania organ podniósł, iż o faktycznym zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną decyduje nie tylko stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., ale również w przypadku dróg nieurządzonych sposób korzystania z drogi publicznej. Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć także zajęcie gruntu pod leżące w ciągu pasa drogowego obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzuty i argumenty podniesione w skardze i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Sąd wskazał, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pod pojęciem "pasa drogowego" należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przyjmując za punkt wyjściowy przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą". Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu. Sąd powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. II GSK 1803/12, w uzasadnieniu którego wskazano m.in. że: uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Przy czym nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

Odnosząc się następnie do dowodów wskazujących na wykonywanie przez jednostki organizacyjne faktycznych czynności na nieruchomości, Sąd wskazał, że czynności takie musiały być związane z utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności drogi, naprawami, remontami itp., czyli powinny mieć one przejaw czynności związanych z utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że wybudowanie wodociągu nie stanowi samoistnie o tym, że działka [...] stała się drogą, czy też pasem drogowym. Podobnie, dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie u.g.n.

Wybudowanie sieci wodociągowej w pasie gruntu objętego działka [...], nie ma natomiast żadnego związku funkcjonalnego z utrzymaniem czy zarządzaniem drogą. Nie może samoistnie stanowić zatem o spełnieniu przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ww. ustawy. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, która nie świadczy o charakterze działki [...], jako zajętej pod drogę czy pas drogowy oraz o tym aby na ww. działce sprawowane było władztwo w rozumieniu art. 73 ww. ustawy, organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datę 31 grudnia 1998 r. Posadowiony na działce pas zieleni oraz drzew nie wskazuje na to aby miał on charakter zorganizowany i związany w jakikolwiek sposób z użytkowaniem drogi. Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to aby na dzień 31 grudnia 1998 r. organ dbał o ten pas zieleni.

Podobnie, zdaniem Sądu, nie ma żadnych dokumentów wskazujących na to, aby przed datą 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] została utwardzona szlaką kotłową. Metryka drogi Nr [...] ze stycznia 1987 r. zawiera jednoznaczny zapis o tym, że ulica jest nie urządzona, brak jezdni i chodników a jedynie częściowo jest ona umocniona szlaką kotłową. Nie ma dokumentu wskazującego na to, że szlaka kotłowa znajdowała się na działce nr [...].

Podsumowując Sąd stwierdził, że orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić poczynione uwagi w kontekście zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę i władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ powinien również odnieść się do twierdzeń skarżącej, iż na działce nr [...] (działce sąsiedniej) jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J.T. (ojciec skarżącej) i jego małżonka (na potwierdzenie powyższego do skargi dołączono wniosek o wydanie decyzji wraz z mapką usytuowania drzew, decyzję zezwalająca na wycinkę drzew). Powyższe, zdaniem skarżącej świadczyło o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością. Organ winien w konsekwencji wziąć pod uwagę, iż w przypadku nie spełnienia chociażby jednej z przesłanek uregulowanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

W efekcie, brak w sprawie dokumentów potwierdzających fakt władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. (nawet przy spełnieniu pozostałych dwóch przesłanek) skutkować może jedynie wydaniem decyzji negatywnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, podnosząc następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz, 872 ze zm.) w związku art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż definicję drogi publicznej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy określać w oparciu o definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym, podczas gdy definicję tą należało ustalić w oparciu o definicję pasa drogowego i drogi zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., co doprowadziło do wadliwego zarzucenia organowi naruszenia prawa materialnego, a także wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanek przejścia prawa własności działki nr [...] na własność Gminy Miasta R.,
4. b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów i istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów potwierdzających stanowisko organów administracji publicznej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż organy administracji naruszyły prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Minister co do zasady zgadza się z Sądem, iż budowa wodociągu na danym terenie nie oznacza samoistnie, że stał on się drogą. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów dotyczących budowy wodociągu wynika jednak, że wodociąg usytuowany został w pasie drogowym, a więc już przed jego budową działka leżała w pasie drogi. Znajdujące się w aktach mapy i dokumenty dot. m. in. wybudowania w 1994 r. sieci wodociągowej, jednoznacznie wskazują iż wodociąg miejski wybudowano w pasie ul. [...] (por. kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy z 1994r., mapa zasadnicza sporządzona w dniu 28 października 1994r. i zaewidencjonowana w zasobie za nr [...], na której wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego ul. [...], decyzja z dnia [...] października 1993r. w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej m. in. w pasie ulicy [...]).

Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej dokumentacji jednoznacznie wskazano przebieg ul. [...], nie sposób zgodzić się z Sądem, iż nie potwierdza ona zajęcia działki nr [...] już przed 31 grudnia 1998 r. pod drogę. Sąd nie odniósł się jednak do części tych dokumentów, jak też do informacji o umiejscowieniu wodociągu w pasie drogowym.

Zdaniem Ministra, na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje również posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998 r. pasa zieleni oraz drzew. Zatem zebrana w sprawie dokumentacja jest wystarczająca do potwierdzenia faktu zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Tym samym twierdzenia Sądu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do potwierdzenia przesłanki zajęcia działki pod drogę w rzeczonej dacie, nie zostały oparte na pełnym materiale dowodowym, a także na prawidłowej jego ocenie. Błędna ocena wartości dowodowej zgromadzonych dokumentów w przedmiotowej sprawie przez Sąd związana jest natomiast z błędną wykładnią przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wbrew stanowisku Sądu, na działce nr [...], była bowiem urządzona droga w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.).

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do uznania, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił natomiast stanowiska, dlaczego dowody te nie mogą potwierdzać władztwa publicznoprawnego w stosunku do spornego gruntu, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, iż "poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, która nie świadczy o charakterze działki [...], jako zajętej pod drogę czy pas drogowy oraz o tym aby na spornej działce sprawowane było władztwo w rozumieniu art. 73 ustawy, organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datą 31 grudnia 1998 r.", co miało istotny wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu, na władztwo publicznoprawne wskazuje również usytuowanie na tej działce linii energetycznej i wodociągu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 22 września 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano dwa zarzuty. Po pierwsze: wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę Miasto R.. Po drugie: nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wszystkich dowodów i istotnych okoliczności sprawy.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów procesowych trzeba zwrócić uwagę, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Chodzi zatem o wykazanie łącznego spełnienia trzech przesłanek na datę 31 grudnia 1998 r. Po pierwsze: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, po drugie: nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, po trzecie: nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy nieruchomość oznaczona aktualnie numerem [...] położona w R., będąca w dacie 31 grudnia 1998 r. własnością J. i T. małż. T., była w tej dacie zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...] i pozostawała we władaniu Gminy Miasta R..

Nie można także pominąć, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, a kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. orzekała o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę R.. Wymaga zwrócenia uwagi, że wznowienie postępowania w sprawie, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej polega na ponownym jej rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji. Należało zatem w postępowaniu wznowieniowym rozważyć, czy nowe dowody przedstawione przez Gminę są wystarczające dla podważenia dotychczas zebranych dowodów w oparciu, o które wydano decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku. W obu decyzjach wydanych w postępowaniu wznowieniowym takich rozważań zabrakło, organy orzekające oparły rozstrzygnięcie wyłącznie na nowych dowodach zgłoszonych we wniosku o wznowienie postępowania.

Jako nowe dowody zgłoszono: metrykę ulicy [...] (która była już w aktach sprawy przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji), dokumentację związaną z wybudowaniem wodociągu (protokół odbioru robót, faktury, pozwolenie na budowę wodociągu i dwie mapy z zaznaczeniem granic pasa drogowego i przebiegu wodociągu). Z przedłożonych dokumentów organy obu instancji wywiodły spełnienie przesłanki sprawowania publicznoprawnego władztwa nad przedmiotową działką. Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy znajdują się także mapy i wypisy z ewidencji gruntów, z których wynikają następujące wnioski: na dzień 31 grudnia 1998 r. działka małżonków T. nr [...] o powierzchni 1,3274 ha oznaczona była w ewidencji gruntów jako grunty orne, użytki rolne zabudowane, lasy i grunty leśne, nieużytki. Według wypisu z rejestru gruntów w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] oznaczona była jako działka nr [...] (k.14 akt adm.).

Według sąsiadów spornej działki uczestniczących w oględzinach nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną, zaś władztwo nad nieruchomością sprawowali jej właściciele małżonkowie T. (protokół oględzin z dnia 27 maja 2011 r.). Według protokołu oględzin ulica [...] w 1990 r. była droga nieutwardzoną, niezagospodarowaną o szerokości 2 - 3 metry. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów (poza fakturami dotyczącymi budowy wodociągu) na okoliczność ponoszenia przez Gminę kosztów związanych ze sprawowaniem władztwa w stosunku do przedmiotowej drogi. Nie jest też wiadome na jakiej podstawie organ wydający zaskarżoną decyzję wywiódł urządzenie na spornej działce przez Gminę pasa zieleni i posadzenie drzew (wg stanu na 31 grudnia 1998 r.). Organ odwoławczy nie odniósł się do dokumentów załączonych do odwołania, według których małżonkowie T. zwracali się o usunięcie znajdujących się na ich działce drzew i w tym przedmiocie Prezydent Miasta R. wydał decyzję zezwalającą na ich usunięcie.

A dotyczyło to drzew rosnących na działce sąsiedniej nr [...], która według wniosku Gminy także wchodziła w skład drogi. Brak w aktach sprawy dokumentów lub innych dowodów, pozwalających na uznanie, że droga była odśnieżana, oświetlona, modernizowana lub konserwowana, aby na spornej działce urządzono chodniki i pobocza, a nawet choćby wykaszano trawę. Na okoliczności te wskazywano także w odwołaniu, lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i ich argumentacji. Jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji urządzenie wodociągu nie jest wystarczające dla uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo w stosunku do spornej działki wykonywała Gmina. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona. Nie można zatem uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 §1 i art. 80 k.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.133 §1 p.p.s.a. jest on uzasadniony tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do informacji o umiejscowieniu wodociągu w pasie drogowym i posadowienia pasa zieleni i drzew. Co do tej ostatniej okoliczności, to z akt sprawy w żaden sposób nie można wywieść wniosku, aby Gmina posadziła trawę i drzewa na spornej działce lub urządziła pas zieleni. W kontekście niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do umiejscowienia wodociągu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skoro jednak organ odwoławczy podniósł okoliczność dotyczącą odczytania mapy, to należy stwierdzić, że wiedzę w zakresie odczytywania i sporządzania map posiadają geodeci.

Natomiast mapy załączone do wniosku o wznowienie postępowania nie mają żadnych objaśnień (chodzi o umiejscowienie spornej działki nr [...]). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby ten brak uzupełnić, przede wszystkim przez wkreślenie spornej działki w odniesieniu do linii rozgraniczających drogę - ulicę [...].

W świetle art.4 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. tj.1985 r., Nr 14, poz. 60: "Droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu." Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie przytoczył aktualną definicję pasa drogowego, co niewątpliwie jest uchybieniem, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia i wykazania, że na gruncie znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

Chodzi o czynności związane z utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności drogi, naprawami, remontami, utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi. Istota rzeczy nie tkwi w błędnej wykładni pojęcia pasa drogowego, lecz w ocenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że spełnione są wszystkie przesłanki art.73 ust.1 i 2 ustawy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organów orzekających, a w szczególności, czy sporna działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną w stosunku do której władztwo wykonywał podmiot publicznoprawny Gmina Miasto R..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wyżej wywiedziono, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie w sposób dostateczny, wszechstronny i jednoznaczny stanu faktycznego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji i zawarta w jego uzasadnieniu argumentacja jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.