Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 319/19 oddalił skargę D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi.
D. W. wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku podnosząc na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie:
- 1. art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji niezgodności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 45, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji, bowiem niezgodne z przepisami ustawy zasadniczej jest zamknięcie drogi prawnej do wzruszenia wadliwego aktu prawnego wydanego przez organy władzy państwowej oraz pozbawienie własności osoby trzeciej poprzez wydanie wadliwego aktu prawnego,
- 2. art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zgodnie, z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia, w tym masy spadkowej przynależnej skarżącej, a objętej aktem własności ziemi.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i nakazanie organowi wznowienia postępowania. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł na skutek skargi wniesionej od postanowienia z 12 grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 17 października 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie aktu własności ziemi nr [...].
I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przede wszystkim należy zaakcentować, że zasadności złożonej skargi kasacyjnej jej autor upatruje w niezgodności wskazanych przepisów z art. 2 w zw. z art. 45, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP.
Skarga kasacyjna nie mogła przynieść pożądanego skutku z tej przyczyny, że przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konstytucyjności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej wzorcami konstytucyjnymi, tj. art. 2 oraz 64 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., w sprawie o sygn. SK 13/98) oraz art. 77 i art. 78 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99). W kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, nie sposób zatem pominąć, że zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją RP.
W uzasadnieniach obu wyroków Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest prawidłowa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji wyznaczone w art. 3 § 1 p.p.s.a.
- II. Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Jak wynika z uzasadniania skargi kasacyjnej, w ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten naruszono przez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawcy w ochronę wszelkich praw obligacyjnych związanych ze spadkiem, polegającą na uniemożliwieniu wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi.
Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Kwestionowany przez stronę skarżącą przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014 z późn. zm.) wszedł w życie 1 stycznia 1992 r., a więc przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. W myśl tego przepisu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
W skardze kasacyjnej wskazano, że źródłem naruszenia Konwencji nie było wejście w życie art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r., lecz wydanie przez organ zaskarżonych postanowień o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi, co miało miejsce w 2018 r. Zauważyć jednak należy, iż wskazane postanowienia mają charakter jedynie procesowy, gdyż to z przepisu prawa wynika brak możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Zatem postanowienia z 2018 r. nie mogłyby stanowić źródła naruszenia Konwencji, zwłaszcza, że dla zastosowania Konwencji istotna jest data zaistnienia faktów lub sytuacji naruszających Konwencję, a nie data ewentualnej oceny tego naruszenia przez władze krajowe.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.