Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 roku sygn. akt II SA/Ke 646/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. P. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2017 roku znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.
W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie została skarżącemu przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w myśl art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W związku z powyższym M. P. wywiódł skargę na akt/czynność w zakresie braku takiej propozycji wyrażone pismami z dnia [...] czerwca 2017 r., z dnia [...] lipca 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r. i wniósł o uznanie, że ww. pisma stanowią inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Sąd I instancji uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania sprawy, bowiem kwestionowane skargą pismo z dnia [...] lipca 2017 r., podobnie jak pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r., nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył M. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest decyzją administracyjną, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do jego właściwości i odrzucił skargę, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenia skargi, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i nie wydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do jego właściwości i odrzucił skargę, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
- 5) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym razie organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 6) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu oraz poprzez brak dostrzeżenia szeregu naruszeń przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są adekwatne do przedmiotu sprawy i jako takie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej jej autor wiąże przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwym zakwalifikowaniu przez Sąd I instancji przedłożonej M. P. propozycji zatrudnienia. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest rzeczona propozycja, ale pismo organu z dnia [...] lipca 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie niezłożenia mu takiej propozycji. W piśmie tym organ poinformował skarżącego kasacyjnie, że w terminie do dnia 31 maja 2017 roku nie została mu przedłożona propozycja pracy lub służby, a więc jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W świetle tak określonego przedmiotu skargi spór zatem dotyczy kwestii, czy pismo to podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Kwalifikacja prawna propozycji z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS jest irrelewantna prawnie dla określenia właściwości sądu w niniejszej sprawie. Jeżeli autor skargi kasacyjnej chciał zwalczyć ustalenia Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi, powinien wykazać, że zaskarżone pismo posiada cechy decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem wywody skargi kasacyjnej koncentrują się nie na cechach i charakterze kwestionowanego pisma, ale propozycji pracy z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, która nie tylko nie jest przedmiotem sprawy, ale w ogóle nie została w stosunku do skarżącego kasacyjnie wydana. Z tych samych względów nie mogą zostać uwzględnione zarzuty czwarty i piąty.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 p.u.s.a., tj. do zarzutów: drugiego, trzeciego i szóstego, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w nich brak dokonania przez Sąd I instancji kontroli działania organu pod kątem bezczynności. Zaznaczyć jednak należy, że skarżący w niniejszej sprawie zaskarżył pismo organu z dnia [...] lipca 2017 r. (wraz z pismami z dnia [...] lipca oraz [...] czerwca 2017 r.), a nie bezczynność organu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynność, czy też bezczynność organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (lub bezczynność), kwestionowana przez uprawniony podmiot. Biorąc pod uwagę, że skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił pismo organu z dnia [...] lipca 2017 r. (oraz wcześniejsze pisma z [...] czerwca i [...] lipca 2017 r.), Sąd I instancji nie był uprawniony do rozstrzygania o tym, czy organ pozostaje w bezczynności. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, M. P. złożył odrębną skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, która została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 65/17. Również te zarzuty nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).