Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2152/04 oddalił skargę P. S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Podczas przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2002 r. w miejscowości Zielona Góra kontroli pojazdu Autosan o nr rej. [...] należącego do P. S.A. w [...], kierujący nie przedstawił do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Ustalono, iż wyżej wymieniona Spółka licencję taką otrzymała w dniu 6 sierpnia 2002 r. i od tego dnia każdy kierujący pojazdem do niej należącym winien się takim wypisem legitymować. Za brak wypisu z licencji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości 200 (dwustu) złotych.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podniosła, iż nie było podstaw do żądania wypisu z licencji, gdyż w stosunku do niej powinien mieć nadal zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr /, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp.1.1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (...). Przepis art. 11 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że organ udzielający licencji (...) wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (...). Zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z licencji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej.
Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób. W myśl art. 103 ust. 5 cyt. ustawy do czasu uzyskania licencji przedsiębiorcy ci prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach. Organ wskazał, że dokonując a contrario interpretacji powyższego przepisu uznać należy, iż przedsiębiorcy, którzy uzyskali licencję obowiązani są prowadzić działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego na warunkach wynikających z licencji.
Zatem do przedsiębiorców, którzy uzyskali już ww. licencję art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie ma zastosowania. Zatem nałożenie na ww. Spółkę kary pieniężnej było uzasadnione.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej zarzucono naruszenie i błędną interpretację art. 92 i 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2000 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125 poz. 1371 w pierwotnym brzmieniu) przez mylne uznanie, że zaistniały warunki do zastosowania względem skarżącej kary pieniężnej za nieposiadanie przez kierowcę w momencie kontroli wypisu licencji. W uzasadnieniu skargi powołano art. 87 ustawy o transporcie drogowym, który zobowiązuje przewoźnika do posiadania przy sobie podczas wykonywania przewozu osób i okazywania na żądanie uprawnionego kontrolera drogowego dokumentacji w postaci wypisu licencji. Zdaniem strony skarżącej, w czasie gdy przeprowadzono kontrolę i wymierzono karę, to jest w m-cu listopadzie 2002 r. nie było podstaw do zastosowania kary pieniężnej z tego tytułu, ponieważ art. 92 powołanej ustawy w brzmieniu pierwotnym obowiązującym bez zmian tegoż zapisu do 31 grudnia 2002 r. nie przewidywał kary pieniężnej za nieokazanie podczas kontroli wypisu licencji.
W ocenie skarżącej Spółki, według literalnego brzmienia tego przepisu kara pieniężna mogła być zastosowana względem przewoźnika, który wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji. Ponadto wyjaśniono, że w przypadku zatrudnienia większej ilości kierowców, nie jest możliwe wymaganie od każdego z nich posiadania oryginału licencji. Natomiast sporządzenie odpisów licencji dla kilkuset zatrudnionych w Spółce kierowców, z zachowaniem obowiązującej procedury było utrudnione i z uwagi na związane z tym wysokie koszty musiało być rozłożone w czasie. Podniesiono także, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił okoliczności, że kierowca nie mógł okazać wypisu licencji w czasie kontroli, bowiem w tym czasie Spółka nie uzyskała jeszcze wypisów.
W ocenie skarżącej dokonana przez organ interpretacja art. 103 ust. 2 i art. 103 ust. 5 omawianej ustawy była błędna, gdyż nie uwzględniała trudności w uzyskaniu kilkuset odpisów licencji. Powinno to uzasadniać zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy. O zastosowaniu tego przepisu przesądza także fakt, iż w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (art. 110) na dzień 1 stycznia 2002 r. skarżąca licencji nie posiadała. Przyznała, że wprawdzie w dniu 6 sierpnia 2002 r. licencję uzyskała, lecz fakt ten nie stanowi przeszkody, by w sytuacji braku odpisów licencji zastosować przepis art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (wg wersji zarówno z daty decyzji organu I instancji, jak i daty decyzji organu II instancji), podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z licencji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez organ I instancji), kto wykonuje transport drogowy (pkt 12) nie mając przy sobie dokumentów, o których mowa w pkt 1-5, lub nie przestrzegając warunków określonych w tych dokumentach - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Postanowienia załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie wzoru licencji na wykonywanie transportu drogowego, wypisu z licencji oraz wykazu pojazdów samochodowych (Dz.U. z 2001 Nr 145, poz.1630) przewidują, iż kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać wypis z licencji na żądanie uprawnionego organu kontroli. Konsekwencją braku podczas kontroli przedmiotowego wypisu z licencji jest kara nałożona zgodnie z postanowieniem art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji interpretacja przepisu z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dokonana przez organ jest prawidłowa. Przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób. Zgodnie z art. 103 ust. 5 do czasu uzyskania licencji przedsiębiorcy ci prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach. Skarżąca otrzymała licencję dnia 6 sierpnia 2002 r. i od tego dnia każdy kierujący jej pojazdem winien się legitymować wypisem z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i prowadzić działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego na warunkach wynikających z licencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji do przedsiębiorców, którzy uzyskali już ww. licencję przepis art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie znajduje zastosowania.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "Ppsa") skargę oddalił.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P. S.A. w [...] i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 103 ust.1 i 2 i art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125 poz. 1371 w pierwotnym brzmieniu) przez błędną jego interpretację, polegającą na uznaniu przez Sąd, że skarżący nie miał prawa skorzystać z vacatio legis, mimo że należało tę zasadę przewidzianą w powołanym przepisie zastosować,
- 2) art. 11 cytowanej ustawy przez przyjęcie w wyniku błędnej interpretacji powołanego przepisu, że skarżący był zobowiązany jednocześnie uzyskać licencję i wypisy licencji, podczas gdy przepis ten w pierwotnej wersji nie ustanawiał takiego warunku,
- 3) niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 92 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przez uznanie, że organ miał prawo ukarać skarżącego karą pieniężną za brak wypisu licencji, mimo że wobec wprowadzenia przepisów przejściowych nie było podstaw prawnych do nałożenia tej kary.
Wskazując na powyższą podstawę, strona skarżąca wniosła o zmianę orzeczenia w sensie anulowania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumenty wskazane w skardze do Sądu pierwszej instancji. Wskazał, że ustawa o transporcie drogowym wprowadzająca wymóg posiadania przez kierowców podczas realizowania przewozów licencji, weszła w życie z dniem 01.01.2001 r., lecz w art. 103 przewidziała dla przedsiębiorców dwuletni okres dostosowawczy – vacatio legis. Na dzień wejścia w życie wymienionej ustawy skarżąca nie posiadała licencji, miała zatem prawo skorzystać z uprawnień wynikających z art. 103 ustawy. Przepis art. 11 ust. 3 omawianej ustawy w pierwotnym brzmieniu nie przewidywał obowiązku równoczesnego zgłaszania wniosku o licencję i o wydanie odpisów licencji. Zmiana tego przepisu została dokonana ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. Otrzymał on wówczas następujące brzmienie: "organ udzielający licencji, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3, wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji".
Zdaniem strony skarżącej, sam ustawodawca mając na względzie realia i warunki w jakich działają przewoźnicy, w pierwotnej wersji ustawy przewidywał i zakładał sukcesywne uzyskiwanie przez przewoźników wypisów licencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 Ppsa), to dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku.
Stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez Sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Formułując zarzut błędnej wykładni ze strony Sądu przepisu art. 103 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w pierwotnym brzmieniu), rozpatrywana skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom, nie zawiera bowiem wyjaśnienia wprost na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu, a więc jakim regułom interpretacyjnym uchybia, nie określa także, jak ten przepis powinien być prawidłowo rozumiany.
Na wstępie należy zauważyć, iż wskazany jako naruszony przepis art. 103 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy międzynarodowego transportu drogowego i nie był w sprawie stosowany, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Skarga kasacyjna w istocie zarzuca niezastosowanie art. 103 ust. 5 w związku z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, uznając, że fakt posiadania przez skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nie pozbawia jej możliwości skorzystania z warunku określonego w art. 103 ust. 2 tej ustawy, tj. nieponoszenia konsekwencji za brak podczas kontroli wypisu licencji.
Stosownie do art. 103 ust. 2 powołanej ustawy przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób.
Zgodnie z art. 103 ust. 5 tej ustawy przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 1−3, do czasu uzyskania licencji prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy, który uzyskał już licencję na wykonywanie tego rodzaju transportu drogowego.
W sprawie jest niesporne, iż skarżąca licencję otrzymała w dniu 6 sierpnia 2002 r. i od tego dnia stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy każdy kierujący pojazdem skarżącej powinien legitymować się m.in. wypisem z licencji.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 cyt. ustawy, gdyż ust. 3 art. 11 omawianej ustawy w pierwotnym brzmieniu nie przewidywał obowiązku równoczesnego zgłoszenia wniosku o licencję i o wydanie odpisów. Dopiero nowelizacja tego przepisu spowodowała, że organ udzielający licencji wydawał jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji.
Okoliczność, czy skarżący zażądał od organu wydania wypisu licencji we wniosku o jej udzielenie, czy też uczynił to dopiero po jej uzyskaniu nie ma znaczenia dla oceny naruszenia przez niego obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż w dniu kontroli 26 listopada 2002 r. podczas wykonywania krajowego transportu drogowego kierowca nie posiadał i nie okazał na żądanie uprawnionego organu kontroli wypisu z licencji.
Również bezskuteczny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie uprawnionego organu do ukarania skarżącego karą pieniężną za brak wypisu licencji, pomimo że przepisy przejściowe nie dawały podstaw do jej nałożenia.
W związku z tym zarzutem zauważyć należy, iż zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury skuteczną podstawę kasacyjną stanowić może jedynie przytoczenie jako naruszonego przepisu, który miał w sprawie zastosowanie (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04 ONSAiWSA 2004/1/11).
W tej sprawie podstawę materialnoprawną zastosowaną przez Sąd, za organami administracji publicznej, stanowił art. 92 ust. 1 pkt 12, a nie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, to nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej sprecyzowanej przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest radca prawny. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był w sprawie stosowany, czyni zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania nieskutecznym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ppsa skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.