Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 626/14, po rozpoznaniu skargi Fabryki [...] "O." Sp. z o. o. z siedzibą w K., zobowiązał Ministra Gospodarki do doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 11 października 2013 r. Fabryka [...] "O." Sp. z o.o. z siedzibą w K., wystąpiła o doręczenie pełnomocnikowi spółki decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.
W uzasadnieniu wskazano, że na skutek podania K. S. z dnia 23 sierpnia 1991 r. Minister Przemysłu i Handlu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1949 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: Fabryka [...] "O.".
Pismem z dnia 11 października 2005 r. zarząd spółki w osobach A. K. i E. M. potrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1949 r., złożony uprzednio przez spadkobierców wspólników spółki. W trakcie postępowania Minister Gospodarki uznał A. K. za pełnomocnika wnioskodawcy i wszelką korespondencję w sprawie kierował na jej adres przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Minister Gospodarki nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1949 r.
Spółka pismem z dnia 20 marca 2009 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1949 r.
Po złożeniu wskazanego wniosku pismem z dnia 25 maja 2009 r. A. K. poinformowała organ orzekający, że w miesiącach czerwiec i lipiec 2009 r. będzie przebywać poza miejscem zamieszkania, wnosząc równocześnie o kierowanie korespondencji w sprawie na adresy zamieszkania pozostałych członków zarządu spółki, to jest E. M. oraz A. W. Adresy te zostały przy tym wskazane przez A. K. Powołane pismo wpłynęło do organu orzekającego w dniu 25 maja 2009 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Organ orzekający przesłał powyższą decyzję z dnia [...] maja 2009 r. na adres: A. K., ul. [...], W. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki przez adresata wróciła ona do nadawcy w dniu 22 czerwca 2009 r., skutkując stwierdzeniem przez Ministra Gospodarki doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a.
Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił wydania z akt sprawy ww. decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r.
W uzasadnieniu wskazano, że żądanie doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiono przesłanki skutecznego doręczenia, przewidziane w art. 44 k.p.a. oraz stwierdzono, że zostały one spełnione w przedmiotowej sprawie. Minister wskazał ponadto, że nawet gdyby uznać, że oświadczenie A. K. z dnia 25 maja 2009 r. dotyczące zmiany adresu dotarło do referenta sprawy przed dniem [...] maj 2009 r., to i tak było ono nieskuteczne z uwagi na fakt, że zostało podpisane wyłącznie przez nią, natomiast wszelkie oświadczenia w imieniu spółki dla swojej skuteczności powinny być składane przez trzech członków zarządu łącznie.
Fabryka [...] "O." Sp. z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że wnioskodawca żąda doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2009 r., to jest realizacji obowiązku wynikającego z art. 109 § 1 k.p.a., co nie jest uprawnieniem tożsamym z możliwością wglądu do akt sprawy w trybie art. 73 § 2 k.p.a.
Minister Gospodarki ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz umorzył postępowanie. W ocenie Ministra brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby organ orzekający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ponownego doręczenia stronie decyzji.
Fabryka [...] "O." Sp. z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki polegającą na niedoręczeniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na niezałatwienie sprawy w terminie, to jest naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę nie podzielił poglądu prezentowanego przez Ministra Gospodarki, że oświadczenie A. K. z dnia 25 maja 2009 r. dotyczące zmiany adresu, pod który ma być kierowana korespondencja, było nieskuteczne z uwagi na fakt, że zostało podpisane wyłącznie przez nią. Z przepisu art. 41 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że A. K. powiadamiając organ orzekający o zmianie adresu spełniała obowiązek ciążący na niej osobiście, a nie na spółce. Nie można zatem do oświadczenia A. K. odnosić wymagań dotyczących składania oświadczeń przez spółkę.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismo z dnia 25 maja 2009 r. informujące o zmianie adresu wpłynęło do Ministra Gospodarki w dniu 25 maja 2009 r. Od daty otrzymania tego pisma organ - jako powiadomiony przez stronę o zmianie adresu - miał obowiązek doręczania wszelkiej korespondencji stronie na nowy wskazany adres. Adres ten był obowiązującym adresem dla doręczeń aż do momentu otrzymania powiadomienia o kolejnej zmianie adresu. Dlatego korespondencji wysłanej na poprzednio wskazany adres nie można uznać za prawidłowo doręczoną.
W ocenie Sądu I instancji nawet gdyby strona powiadomiła organ o zmianie adresu już po podpisaniu decyzji, ale przed jej wysłaniem stronie, to nie można byłoby uznać wysyłki decyzji na dotychczasowy adres za wysyłkę na prawidłowy adres. Skoro przed podpisaniem decyzji organ otrzymał od strony informację o tymczasowej zmianie adresu, to należało decyzję wysłać na wskazany nowy adres.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wynik działań strony podjętych w trybie art. 73 § 1 k.p.a., jak również w trybie art. 73 § 2 k.p.a., nie jest tożsamy z wynikiem doręczenia decyzji w trybie art. 39 i nast. k.p.a. Wprawdzie w każdym przypadku strona uzyska wiedzę na temat wydanej decyzji, jednakże wyłącznie w przypadku doręczenia decyzji w trybie art. 39 i nast. k.p.a. strona uzyska oryginał decyzji. Nie można zatem możności uzyskania przez stronę uwierzytelnionego odpisu decyzji w trybie art. 73 § 2 k.p.a. uznać za alternatywę dla doręczenia decyzji w trybie art. 39 i nast. k.p.a.
Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że relacje między czynnością doręczenia decyzji, a określonymi zdarzeniami traktowanymi jako skutki doręczenia decyzji, są złożone i muszą być one oceniane w ramach indywidualnej sprawy. Wystąpienie określonego zdarzenia, ujmowanego jako skutek doręczenia decyzji, nie musi zatem stanowić przeszkody dla doręczenia decyzji. Należy przyjąć, o ile co innego nie wynika z przepisów prawa, że czynność doręczenia decyzji nie będzie mogła ponownie wywołać takiego skutku, bowiem pojawił się on wcześniej – przed doręczeniem decyzji.
Sąd I instancji uznał, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy organ narusza jednoznaczny przepis prawa. W sprawie istniały natomiast wątpliwości co do treści normy prawa regulującej sposób postępowania organu w przypadku złożenia przez stronę żądania doręczenia jej decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Gospodarki, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęcie, iż Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w przedmiocie doręczenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2009 r. i w związku z tym ma obowiązek dokonać ponownego jej doręczenia, aż do stwierdzenia, że doszło do prawidłowego doręczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie należało uznać, iż – wobec tego, że ww. decyzja została doręczona spółce już w czerwcu 2009 r., a także z uwagi na to, że w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne doręczanie decyzji stronie więcej niż jeden raz, nawet w przypadku wadliwego doręczenia – Minister Gospodarki nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie doręczenia ww. decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca spółka była reprezentowana przez zarząd, a zarząd m.in. w piśmie z dnia 12 września 2007 r. wskazał adres pod jaki ma być kierowana do tej spółki korespondencji, tj. A. K., ul. [...], W., to pod tym adresem właśnie ta osoba miała dokonywać czynności odbioru korespondencji. Osoba upoważniona do odbioru pism jest uprawniona do dokonania tej czynności pod wskazanym przez stronę adresem do doręczeń. Implikacją tego jest brak upoważnienia dla takiej osoby do dokonania czynności odbioru pod innym adresem, niewskazanym przez odpowiednio reprezentowaną stronę, a tym samym oznacza to również brak upoważnienia do czynności polegającej na zamianie adresu do doręczeń przez taką osobę.
W ocenie Ministra Gospodarki akta sprawy wskazują, że A. K. została jedynie upoważniona do odbioru pism pod wskazanym przez spółkę adresem do doręczeń (tzw. pełnomocnik do doręczeń), nie była natomiast umocowana do reprezentowania spółki, a co za tym idzie – zmiany adresu do doręczeń. W związku z powyższym organ nie był uprawniony do uznania zamiany, wskazanego przez zarząd spółki, adresu, pod jaki miała być kierowana do tej spółki korespondencja, w przypadku gdy z akt sprawy nie wynikało, aby ta zmiana była wolą strony postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Ustalenie adresu korespondencyjnego jest jednym z podstawowych obowiązków organu. Adres pod który wysyłane są wszelkie pisma i rozstrzygnięcia ma decydujące znaczenie przy ocenie czy zachowane są prawa strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, związane ze skutkami o których mowa w art. 110 k.p.a.
Kwestię doręczania pism w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 40 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Ponadto, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Treścią obowiązku spoczywającego na stronie oraz jej przedstawicielach i pełnomocnikach jest zatem zawiadomienie organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu.
W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że brak było podstaw do uznania, iż A. K. działała przed organem jako pełnomocnik Fabryki [...] "O." Sp. z o.o. w K. Nie była ona również stroną, o której mowa w art. 41 § 1 k.p.a. Z pism kierowanych do Ministra Gospodarki w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że A. K. była wskazana jedynie jako pełnomocnik do doręczeń. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że osoba ta była uprawniona do wskazania innego adresu do korespondencji i kierowania jej do pozostałych członków zarządu podczas nieobecności w miejscu zamieszkania w czerwcu i lipcu 2009 r. Wniosek taki mógł zostać złożony jedynie przez wszystkich członków zarządu, zgodnie z aktualną reprezentacją spółki ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym, ewentualnie przez upoważnionego do działania w imieniu spółki pełnomocnika po jego ustanowieniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że pismo A. K. z dnia 25 maja 2009 r. informujące o zmianie adresu do korespondencji nie wywołało skutków prawnych, a doręczenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. na dotychczasowy adres było skuteczne.
W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że Minister Gospodarki znajdował się w bezczynności.
Z tych przyczyn, mając na uwadze zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a także uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.