Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1165/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1044/15 oddalił skargę A. P. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), podwyższył skarżącemu od 1 stycznia 2009 r. dodatek służbowy o [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dodatek służbowy podwyższono za wzorową służbę oraz należyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych. Wysokość dodatku uzależniono od charakteru i zakresu realizowanych zadań czynności służbowych oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych.

Skarżący wnioskiem z 29 maja 2014 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zmianę ww. rozkazu personalnego poprzez orzeczenie, że z dniem 1 stycznia 2013 r. podwyższa się dodatek służbowy do kwoty [...] zł.

Powyższy wniosek został rozpatrzony odmownie, o czym poinformowano skarżącego w formie pisma z podaniem przyczyn rozstrzygnięcia.

W wyniku wniesienia przez skarżącego skarg na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt. III SAB/Kr 85/14 zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku z 29 maja 2014 r. w formie decyzji administracyjnej.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] odmówił skarżącemu zmiany rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja - rozkaz personalny z [...] kwietnia 2009 r., miała charakter uznaniowy, a po dniu wydania tej decyzji aż do momentu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji żaden z uprawnionych przełożonych funkcjonariusza nie występował z wnioskiem o podwyższenie mu dodatku służbowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że w jego przypadku zachodziły prawem przewidziane przesłanki do podwyższenia mu dodatku służbowego w związku z jego długoletnią służbą na stanowisku [...].

[...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestię dodatku służbowego reguluje art. 104 ust. 3 ustawy o Policji. Natomiast przyznawanie i podwyższanie dodatku służbowego zostało uregulowane w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r. Po przytoczeniu treści § 9 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. stwierdził, że uprawnienie do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, może przyznać dodatek w wysokości niniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek w różnej wysokości oraz, że funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

Następnie wskazał, że kwota dodatku skarżącego, w wysokości [...] zł miesięcznie, została ustalona prawomocnym rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2009 r. Z rozkazem tym skarżący zapoznał się 4 maja 2009 r., nie wnosząc wówczas jakichkolwiek uwag co do wysokości przyznanego dodatku służbowego. W związku z powyższym wydana decyzja stała się ostateczna. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje takie mogą być uchylone, zmienione lub wznowione tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Powyższa zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych opartych na decyzjach ostatecznych. Tryby wznawiania decyzji ostatecznych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają więc wykładni ścisłej, a podważenie trwałości takiej decyzji może nastąpić tylko w trybach określonych we właściwych przepisach, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Skarżący w skardze na decyzję [...] Komendanta Wojewódzki Policji z [...] czerwca 2015 r., wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego błędną rozszerzającą interpretację, a następnie błędne zastosowanie w niniejszej sprawie co doprowadziło do uznania, że kryteriami do przyznania dodatku służbowego są: powierzenie nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków na nowym stanowisku oraz za wzorową służbę, podczas gdy kryteria te odnoszą się do przyznania dodatku na czas określony, nie zaś do dodatku stałego przyznawanego na czas nieokreślony, o którym mowa w ust. 2 § 9 ww. rozporządzenia, którego podwyższenia domaga się skarżący w niniejszej sprawie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w konsekwencji czego doszło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności polegającym na nieuwzględnieniu przez organ pozytywnych opinii służbowych oceniających realizację zadań służbowych przez skarżącego, co skutkowało utrzymaniem dodatku służbowego w wymiarze zaledwie 1/3 dopuszczalnej wysokości oraz stanowiło przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem organ przyznawał dodatki w wysokości maksymalnej lub do niej zbliżonej innym funkcjonariuszom zwalnianym ze służby pomimo gorszych tak ocen okresowych, jak i opinii służbowych, przez co decyzje należy uznać za dowolne i arbitralne, ponadto wydane bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

Jednocześnie skarżący zwrócił się o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:

1. - przechowywanych w archiwach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - akt osobowych funkcjonariuszy policji: nadkom. E. K., asp. A. K., podkom. J. S., asp. L. J., asp. sztab. E. P. i nadkom. J. W. - opinii służbowych wystawianych funkcjonariuszom przez przełożonego, rozkazów o podwyższeniu funkcjonariuszom dodatków służbowych oraz rozkazów o zwolnieniu funkcjonariuszy ze służby - na okoliczność podwyższenia wskazanym funkcjonariuszom dodatków służbowych w okresie przed ich odejściem na emerytury, tj. przed wydaniem rozkazów o zwolnieniu ze służby pomimo, że posiadali gorsze opinie służbowe niż skarżący, co potwierdza, że zasadą było podnoszenie dodatków służbowych przed odejściem funkcjonariusza na emeryturę;
2. - opinii służbowych oraz ocen okresowych wydawanych względem skarżącego znajdujących się w jego aktach osobowych;
3. - pisma z 30 czerwca 2011 r. wystosowanego do skarżącego przez nadkom. W. S. - znajdującego się w aktach osobowych skarżącego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Policji w [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nadzwyczajny tryb zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji niewadliwych lub obarczonych wadą nieistotną, tj. wadą nie mającą wpływu na moc obowiązywania decyzji i może być stosowany w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Jednocześnie podał, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że z treści wniosku skarżącego z 29 maja 2014 r. o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2009 r. wynika, że skarżący domagał się w istocie przyznania mu dodatku służbowego w zwiększonym wymiarze w związku z zaistniałym 9 stycznia 2013 r. stanem faktycznym, tj. zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Ponadto skarżący domagał się przyznania mu dodatku z mocą wsteczną od 1 stycznia 2013 r. i w maksymalnej wysokości, jaką przepisy przewidywały w dniu jego zwolnienia ze służby. W istocie zatem skarżący domagał się przyznania mu dodatku w nowym – w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 2009 r. – stanie prawnym i faktycznym, przy uwzględnieniu opinii służbowych z 2011 r. (co sprecyzowano w skardze do sądu administracyjnego).

W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek nie mógł być uwzględniony w trybie art. 155 K.p.a., gdyż tryb ten nie daje podstawy do ponownego rozpoznania sprawy dodatku służbowego w zmienionym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. W istocie skarżący kwestionuje brak podwyższenia mu wysokości dodatku służbowego przed zwolnieniem ze służby w Policji, a nie treść rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2009 r., i domaga się rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy dodatku służbowego przyznawanego "zwyczajowo przy odejściu ze służby".

W tym stanie rzeczy okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak również zgłaszane przez niego wnioski dowodowe nie mogły być uwzględnione nie ze względu na ich merytoryczną bezzasadność, lecz ze względu na to, że nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie art. 155 K.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji wraz ze wskazaniem co do dalszego postępowania, w szczególności zaś co do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów:

1. 1) przechowywanych w archiwach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - akt osobowych funkcjonariuszy policji m.in.: nadkom. E. K., asp. A. K., podkom. J. S., asp. L. J., asp. sztab. E. P. i nadkom. J. W. - opinii służbowych oraz ocen okresowych wystawianych funkcjonariuszom przez przełożonego, rozkazów o podwyższeniu funkcjonariuszom dodatków służbowych oraz rozkazów o zwolnieniu funkcjonariuszy ze służby na okoliczność podwyższenia wskazanym funkcjonariuszom dodatków służbowych w okresie przed ich odejściem na emerytury, tj. przed wydaniem rozkazów o zwolnieniu ze służby oraz w roku 2009 do kwoty po [...] zł miesięcznie pomimo, że posiadali gorsze opinie służbowe niż skarżący, który jako jedyny ukończył w roku [...] w [...] Kurs [...] - pozwalający mu na podjęcie pracy na stanowisku [...], a w związku z tym już w roku 2009, przy uwzględnieniu norm określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (dalej rozporządzenie) skarżący powinien otrzymać wyższy dodatek służbowy niż pozostali [...], co skutkuje koniecznością uznania, że rozkaz personalny nosi cechy dowolności;

opinii służbowych oraz ocen okresowych wydawanych względem skarżącego znajdujących się w jego aktach osobowych na okoliczność istnienia lepszych ocen służbowych skarżącego względem pozostałych oficerów [...] w jednostce oraz ukończenia kursu [...].

Skrażący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania procesowego w postępownaiu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. - na podstawie art 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
2. a) art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art, 155 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty przedmiotowej sprawy, o ile Sąd rozpoznał ją w granicach wąsko ujętych i wyselekcjonowanych argumentów skarżącego występującego w sprawie bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy przepis ten nakłada na Sąd obowiązek rozpoznania sprawy, niezależnie od granic i sformułowań skargi, przytoczonych przez skarżącego argumentów oraz zgłoszonych wniosków, zarzutów i żądań (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) co skutkowało oddaleniem skargi z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd, iż skarżący domaga się rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej w zmienionym stanie faktycznym i prawnym pomimo, iż nie doszło do zmiany stanu prawnego ani faktycznego, zaś nawet organy administracyjne wydając zaskarżone rozkazy odnosiły się do szeroko przytoczonego przez skarżącego argumentu o nierównym traktowaniu w kontekście całokształtu jego osiągnięć i ocen z okresu pełnienia przez niego służby, w tym i w dacie wydawania rozkazu personalnego z 2009 r. oraz wydawały merytoryczne decyzje przyjmując, iż przesłanki z art 155 K.p.a. zostały spełnione;
3. b) art 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów - akt osobowych mimo, iż dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, zaś zaniechanie jego przeprowadzenia spowodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego, który powinien stanowić podstawę wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia;
4. - na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko i wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", podczas gdy z treści przepisu wniosek taki nie wynika, bowiem zgodnie z art. 155 K.p.a. możność zmiany decyzji uzależniona jest od ustalenia czy na mocy decyzji strona nabyła prawo, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, zaś w orzecznictwie podkreśla się, iż w stosowaniu trybu z art. 155 K.p.a. "regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji" (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 2/09),
2. b) art. 155 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie - jako skutek naruszenia przez Sąd przepisów procesowych wskazanych w pkt 1 - polegające na błędnym uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do dokonania w tym trybie zmiany rozkazu personalnego nr [...], z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd, iż skarżący domaga się rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej, bowiem wskazuje także argumenty dotyczące okoliczności faktycznych późniejszych względem rozkazu z 2009 r., podczas gdy skarżący wskazywał te okoliczności w celu wykazania swojego słusznego interesu, przy czym zaznaczyć należy, iż organy rozpoznające wniosek skarżącego nie miały co do tego wątpliwości, bowiem uznając że zachodzą przesłanki do zastosowania tego trybu, odmawiały zmiany rozkazu z innych przyczyn - wskazując na cechę uznaniowości decyzji o podwyższeniu dodatku, ze szczególnym zwróceniem uwagi na fakt pozostawania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd błędnie przyjął, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko i wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy ''pierwotnej". Zwrócił uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, w stosowaniu trybu z art. 155 K.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku admlnistracyjnoprawnego. Przesłanką podlegającą ocenie przy stosowaniu trybu z art. 155 K.p.a. jest tożsamość sprawy administracyjnej, która nie zostaje naruszona jeśli zmiana stanu faktycznego zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego.

Zdaniem skarżącego Sąd nieprawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie tylko stan faktyczny ale także stan prawny uległ zmianie. W ocenie skarżącego stan prawny nie uległ zmianie. Podstawa prawna wydania, a teraz zmiany rozkazu personalnego jest taka sama, tzn. podwyższenie dodatku służbowego. Dokładnie tego samego w niniejszym postępowaniu domaga się skarżący.

Podniósł także, że Sąd w sposób nieuprawniony przyjął, iż skarżący domaga się zmiany decyzji z mocą wsteczną. Swoje twierdzenia Sąd oparł na wskazaniu przez skarżącego daty 1 stycznia 2013 r. jako daty od której domaga się podwyższenia dodatku. Skarżący wskazał, iż wniosek co do daty nie wyklucza dokonania zmiany w trybie art. 155 K.p.a. zgodnie ze stosownymi normami, tj. od daty uprawomocnienia się orzeczenia o zmianie rozkazu. Dodatkowo zaznaczył, iż w stosunku do rozkazu personalnego z kwietnia 2009 r. data 1 stycznia 2013 r. nie jest datą wsteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w niej zarzuty.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżący inicjując przedmiotowe postępowanie w istocie dążył do przyznania mu dodatku służbowego w zmienionym stanie faktycznym i prawnym. Wynika to w sposób jednoznaczny tak z jego wniosku z 29 maja 2014 r. wszczynającego przedmiotową sprawę, jak i znajduje potwierdzenie w treści skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wobec twierdzeń skarżącego kasacyjnie zwrócić należy uwagę na treść przepisów regulujących kwestie związane z przyznaniem dodatku służbowego. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (stanowiska kierownicze lub samodzielne) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Poza sporem pozostaje, że orzeczenie w przedmiocie dodatku służbowego zawsze musi przybrać formę uznaniowej decyzji administracyjnej, od której strona może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia.

W myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz.1236) dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, może być również obniżony (ust. 5), bądź cofnięty (ust. 6). Z powyższych regulacji prawnych wynika, że wszelkie zmiany w wysokości dodatku służbowego dokonywane są poprzez wydanie nowej decyzji, określającej aktualną wysokość dodatku służbowego. I taka też była intencja skarżącego, który, wskazując wprawdzie na przepis art. 155 K.p.a., domagał się w istocie wydania decyzji przyznającej mu dodatek służbowy w zwiększonym wymiarze w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Wnosił o przyznanie dodatku w maksymalnej wysokości, jaką przepisy przewidywały w dniu jego zwolnienia ze służby z mocą wsteczna od 1 stycznia 2013 r. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że w rzeczywistości skarżący kwestionuje brak podwyższenia mu wysokości dodatku służbowego przed zwolnieniem ze służby w Policji i domaga się rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy dodatku służbowego przyznawanego "zwyczajowo przy odejściu ze służby". Wnioskuje zatem o przyznanie dodatku w nowym – w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 2011 r. - stanie faktycznym i prawnym.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Przyjęcie stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 155 K.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga zatem zawsze uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej, a więc czy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji oraz obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06).

Zmiana decyzji w trybie omawianego przepisu nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1504/07). Wydanie decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po uprawomocnieniu się (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 1494/14). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że skarżący występując z wnioskiem w trybie art. 155 K.p.a. pozostawał już poza służbą w Policji i jakiekolwiek zmiany na przyszłość związane ze stosunkiem służbowym, który uległ rozwiązaniu z 15 lutego 2013 r., w tym ze świadczeniami pieniężnymi, nie były już możliwe. Uwzględniając powyższe jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. Jako nieuprawnione należy przy tym ocenić odwoływanie się w ramach podnoszenia tego zarzutu do uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, gdyż nie można odnieść stanowiska w niej zajętego do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy.

Nieuprawniony są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11).

Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżoną do niego decyzją, zaś żądanie skarżącego co do jego istoty zostało odczytane z pism znajdujących się w aktach administracyjnych, a znalazło potwierdzenie w skardze kierowanej do WSA w Krakowie. Istota sprawy została przez Sąd I instancji rozpoznana. Wszystkie te okoliczności zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. również nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać określonym tam wymaganiom konstrukcyjnym, w szczególności zawierać wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku zawiera takie braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną. Chodzi o sytuację, gdy treść uzasadnienia orzeczenia wyklucza całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż WSA w Krakowie obszernie przedstawił przyczyny braku podstaw do uwzględnienia wniesionej doń skargi.

Co do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., w myśl którego przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu, wobec czego niemożliwe jest odniesienie się do tego zarzutu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. uzasadniony jest w sytuacji, gdy sąd niezasadnie nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, bądź przeprowadził je w sposób wadliwy, błędnie oceniając okoliczności faktyczne i prawne wynikające z tych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wnioski dowodowe nie mogły być uwzględnione, gdyż nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie art. 155 K.p.a. W sprawie nie pojawiły się tego typu istotne wątpliwości, które należałoby wyjaśnić za pomocą dowodów zawnioskowanych przez skarżącego. Dowody te odnoszą się bądź do sytuacji faktycznej innych osób, a jeżeli do skarżącego, to do okoliczności faktycznych zaistniałych po [...] kwietnia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że nie zaistniały przesłanki do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.