Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 47/12 oddalił skargę S. B. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydenta Miasta Ostrowiec Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił przekształcenia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...]ha w prawo własności nieruchomości. Organ, powołując się na treść art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.; dalej "ustawa przekształceniowa"), wskazał, że nieruchomość, jako niemająca charakteru mieszkaniowego nie podlega przekształceniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2011 r., na skutek odwołania skarżącego, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110; dalej "ustawa nowelizująca") zmieniła m.in.: art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3 i 4, art. 2, art. 4 ust. 9, 11 i 12 ustawy przekształceniowej. Ustawa ta nowelizująca weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. Jednocześnie art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Analizując nową regulację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że rozszerzony został znacznie zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z roszczeniem o przekształcenie jego dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. Z uwagi na powyższe organ zaleciło, aby organ I instancji dokonał szczegółowej analizy w zakresie aktualnej regulacji prawnej i w oparciu o aktualne przesłanki wydał stosowną decyzję.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne przyjęcie, że na gruncie obecnej regulacji ustawy przekształceniowej kwestia charakteru nieruchomości, sposobu jej wykorzystania, jest bez znaczenia prawnego, a w konsekwencji zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy przekształceniowej w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał więc, że to nie sama bonifikata była niekonstytucyjna, lecz przerzucenie jej kosztów na jednostki samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając powyższą skargę stwierdził, że po złożeniu przez skarżącego odwołania zmianie uległ stan prawny, bowiem weszła w życie - z dniem 9 października 2011 r. - ustawa nowelizująca. Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zmiana treści przepisu art. 1 ustawy przekształceniowej nie wymaga już spełnienia wymogu zabudowy mieszkaniowej. Ponadto prawidłowe jest twierdzenie, że istotne w sprawie jest ustalenie, kto w dniu 13 października 2005 r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości oraz czy skarżący jest jego następcą prawnym, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 3 znowelizowanej ustawy. Konieczność ustalenia powyższych okoliczności oraz dokonanie właściwej subsumcji przepisów znowelizowanej ustawy do ustalonego stanu faktycznego uzasadniało, zdaniem Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."). Wobec powyższego za niezasadny Sądu uznał zarzut nieprawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 5 ustawy nowelizującej.
Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd nie dostrzegł takiej konieczności, wskazując że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, czy skarżący był "podmiotem uprawnionym do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty" w dacie składania wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Odmowa dokonania przekształcenia przez organ I instancji spowodowana była ustaleniem, że nieruchomość nie spełnia wymogu art. 1 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w jej ówczesnym brzmieniu, ponieważ w dniu 13 października 2005 r. była ona zabudowana budynkiem o charakterze produkcyjnym i nie spełniała wymogu zabudowy na cele mieszkaniowe, a wykorzystywana była na cele działalności gospodarczej. Na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji kwestia bonifikaty nie mogła być zatem przez ten organ w ogóle rozpatrywana.
Dopiero treść przepisu art. 1 ust. 1 w jego znowelizowanym brzmieniu, mającym zastosowanie właśnie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., może umożliwić skarżącemu skorzystanie z instytucji przekształcenia. Przepisy znowelizowanej ustawy zapewniają bowiem szerszy dostęp do tej instytucji i przeprowadzenie przekształcenia na bardziej korzystnych warunkach niż poprzednio. Przede wszystkim rozszerzają zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte takim żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. wniósł S. B., reprezentowany przez r.pr. M. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez odniesienie się do zarzutu wadliwego postępowania przez organ odwoławczy z niekonstytucyjną regulacją jedynie poprzez wyrażenie poglądu odmiennego od zdania Naczelnego Sądu Administracyjnego – wprost wskazanego przez skarżącego – lecz bez podjęcia jakiejkolwiek merytorycznej polemiki;
- 2) naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania (tzw. złożone naruszenie prawa) w rozumieniu przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (czyli art. 3 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie braku uprawnienia organu administracji publicznej do zastosowania art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP;
- 3) naruszenie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim pozbawia podmioty wcześniej uprawnione do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zostały tej obligatoryjnej bonifikaty pozbawione, nie jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP organ powinien odmówić zastosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W przedmiotowej sprawie oznaczałoby to odmowę zastosowania art. 5 ustawy nowelizującej. Dlatego organ nie mógł uznać, że kwestia charakteru nieruchomości, sposobu jej wykorzystania jest bez znaczenia prawnego, a w konsekwencji zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej zawarto jednocześnie wniosek "o przedstawienie przedmiotowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi, a także o przejęcie niniejszej sprawy do dalszego rozpoznania". W dalszej części uzasadnienia wskazano, że ustawa nowelizująca jest oczywiście niekonstytucyjna w zakresie, w jakim pozbawia bonifikaty podmioty wcześniej uprawnione do jej uzyskania. W tym przedmiocie został również zawarty wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne, w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w ww. skardze kasacyjnej.
Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny.
Oceniając w tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy, że pierwszy z zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wyrażeniu przez Sąd I instancji odmiennego poglądu niż oczekiwany przez skarżącego. Takie z kolei sformułowanie zarzutu czyni go całkowicie bezzasadnym. Zresztą Sąd I instancji wskazał, że nie jest konieczne ustalanie charakteru nieruchomości na dzień 13 października 2005 r. tj. data wejścia w życie ustawy przekształceniowej, natomiast art. 4 ust. 8 tej ustawy (w wersji obowiązującej do dnia 9 października 2011 r.) nakazywał badanie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o przekształceniu.
Drugi z zarzutów kasacyjnych w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej ponieważ został on skonstruowany jako łączne naruszenie prawa materialnego i procesowego tzw. złożone naruszenie prawa. Postawienie takiego zarzutu jest niedopuszczalne, nie można bowiem łączyć naruszenia prawa procesowego z materialnym, w ramach jednego zarzutu – z uwagi na ich specyfikę. W skardze kasacyjnej powołano się na uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1). Jednakże w uchwale tej NSA przyjął tezę, że w przypadku niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mamy do czynienia ze złożonym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej ocenie prawnej sprzężonych ze sobą dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Normą odniesienia jest przepis komentowanej ustawy, a normą dopełnienia - przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo ordynacji podatkowej.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie jako normę dopełnienia do art. 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazuje art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z uwagi na tak sformułowaną treść zarzutu, odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe.
Przechodząc wreszcie do trzeciego z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r., poprzez dokonanie takiej wykładni, która pozbawia skarżącego prawa do bonifikaty, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie była jeszcze rozstrzygana kwestia opłat za przekształcenie i ewentualnie związanej z tym bonifikaty. Na okoliczność tą wskazał jednoznacznie Sąd I instancji. Skoro nie zostało jeszcze ustalone, czy skarżący w ogóle ma prawo do przekształcenia, to na tym etapie postępowania nie można mówić o kwestii ewentualnej bonifikaty.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji za prawidłowe przyjął stanowisko organu II instancji o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania z uwagi na zmianę treści art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej i ponowną ocenę na podstawie tego przepisu dopuszczalności przekształcenia. Przy tym art. 1 ust. 1 – 2b tej ustawy wiążą przesłanki dopuszczalności przekształcenia ze stanem nieruchomości na dzień jej wejścia w życie tj. 13 października 2005 r., natomiast ewentualne bonifikaty nie mają żadnego związku z historycznym stanem nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie dostrzega, aby wyrok Sądu I instancji potwierdzający zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w wersji obowiązującej od dnia 9 października 2011 r. – zresztą dużo korzystniejszej od poprzedniej – naruszał powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu przejściowego odpowiada prawu.
Wskazać przy tym należy, że rolą Sądu I instancji nie było w przedmiotowej sprawie rozstrzyganie o kwestii bonifikaty, ponieważ przedmiotem oceny była decyzja uchylająca decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takie rozstrzygnięcie Sąd uznał za prawidłowe. Nie jest bowiem rolą sądów administracyjnych wypowiadanie się o hipotetycznych i abstrakcyjnych kwestiach związanych z ewentualną odmową prawa do bonifikaty. Kwestia odpłatności za przekształcenie w ogóle nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Dopiero ewentualne wydanie decyzji o przekształceniu i ustalenie zasad odpłatności, da możliwość oceny relacji art. 5 ust. 1 do art. 4 ust. 8 ustawy przekształceniowej.
W związku z powyższym omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w granicach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ustawy nowelizującej.
W związku z powyższym wnioski skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej o przedstawienie zagadnienia prawnego powiększonemu składowi Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, są całkowicie bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma jakichkolwiek przesłanek, aby wystąpić w przedmiotowej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej. Przy czym zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji RP daje Sądowi jedynie prerogatywę do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.