Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 316/05 uchylił zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji tegoż Organu z dnia [...] uchylającej powyższe postanowienie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Nr [...] z dnia 25 listopada 2004r., wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie, zezwolono A. S. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 538, na okres od 30 listopada 2004r. do 6 grudnia 2004r., w celu prowadzenia robót, tj. budowy linii kablowej oświetlenia ulicznego ulicy [...] w [...]. Decyzją tą ustalono także opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2.312,50zł, zobowiązując do jej uiszczenia Gminę [...] będącą inwestorem wymienionych robót.
Od powyższej decyzji Gmina [...] złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości, względnie o uchylenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wydanej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był A. S. Dlatego też, Gmina [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie i nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina [...] wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, iż bezspornym w sprawie jest, że występującym o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był A. S. Niemniej jednak to na skarżącą jako inwestora został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pas; drogowego, dlatego też Gmina [...] ma w sprawie interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania sądowego. W ocenie organu II instancji postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż Kolegium w dniu [...] podjęło w trybie art. 54 § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzję, którą uchyliło zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania i umorzyło postępowanie w przedmiocie niedopuszczalności. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż Gmina [...] posiadała przymiot strony postępowania związku z czym była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że skoro decyzję organu I instancji skierowano do Gminy [...], zobowiązując Gminę jako inwestora do wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to trudno przyjąć, iż podmiot ten nie będzie posiadał w sprawie interesu prawnego. Takie stanowisko pozbawiłoby skarżącą możliwości rozpatrzenia przez organ II instancji zasadności odwołania, pomimo tego, iż na Gminę nałożony został określony obowiązek. W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. OPC 16/98 "stwierdzenie przez organ odwoławczy iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Tak więc, jeżeli w ocenie Kolegium Gmina [...] nie posiadała interesu prawnego w sprawie, to organ winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
Ponadto, sąd administracyjny obowiązany jest do usunięcia aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W ocenie Sądu takim aktem jest decyzja Kolegium z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 czerwca 2000r. sygn. akt FPS 12/99 stwierdził, iż "decyzja ostateczna wydana w trybie art. 155 kpa, zmieniająca częściowo decyzję zaskarżoną wcześniej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być uznana za decyzję wydaną w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.)". Choć teza uchwały odnosi się do nieco innego stanu faktycznego i prawnego z uchwały tej wynika w sposób jednoznaczny, iż "zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. (...).
Przepis art. 29 ustawy o NSA nie zawiera żadnych postanowień, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości stosowania tej normy jedynie z tego powodu, że konkretny akt został wydany lub czynność została podjęta w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu owego aktu lub czynności do NSA". Uchwała ta zachowała aktualność także w obecnym stanie prawnym. Należy przyjąć, iż brak jest przeszkód prawnych do kontroli przez sąd administracyjny decyzji podjętej na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o ile decyzja ta została wydana lub podjęta w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Bez znaczenia dla możliwości tej kontroli - co wynika pośrednio z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000r. - pozostaje fakt, że decyzja wydana w tym trybie jest podejmowana po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, decyzja Kolegium z dnia [...] narusza w sposób rażący art. 138 § 1 kpa Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć stanowi podstawę prawną podejmowania decyzji administracyjnych, to decyzje wydane w oparciu o ten przepis nie mogą pozostawać w oderwaniu od przepisów kpa. W art. 54 § 3 wskazano, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zwrot użyty przez ustawodawcę "w zakresie swojej właściwości" oznacza, iż organ może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 kpa, która dodatkowo uwzględnia skargę w całości. W przepisie tym ustawodawca przewidział jedynie możliwość umorzenia postępowania odwoławczego bądź postępowania organu I instancji. W przepisie tym natomiast nie przewidziano możliwości umorzenia postępowania w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
Należy przyjąć – w ocenie Sądu – że organ odwoławczy chcąc w niniejszej sprawie uwzględnić skargę w ramach autokontroli winien wydać decyzję, którą uchyliłby zaskarżone postanowienie, rozstrzygając jednocześnie o żądaniu skarżącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
"1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to na skutek uwzględnienia skargi postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to wadliwe postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wyeliminowane na skutek uwzględnienia skargi,
- - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to postanowienie z dnia [...], nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem normy art. 138 § 1 kpa, a w konsekwencji tego brak było przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia,
- - art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to w rozpatrywanej sprawie brak było ku temu jakichkolwiek procesowych przesłanek."
W ocenie Organu akt wydany w wyniku samokontroli w oparciu o normę art. 54 § 3 P.p.s.a. nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Tym samym sąd nie był uprawniony do badania legalności aktu, gdzie jako podstawę jego wydania wskazano art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd winien był natomiast, stosownie do art. 161 § 1 pkt3 P.p.s.a., umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Tym samym zarzuty naruszenia norm art. 135 P.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. są uzasadnione. Skoro zatem akt objęty skargą został wyeliminowany z obrotu prawego to z tej przyczyny brak było podstaw do merytorycznego rozpatrywania skargi na ten akt, a tym bardziej stosowania regulacji objętej art. 135 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, przede wszystkim z uwagi na trafnie podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie bowiem do treści tego przepisu, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zatem wprawdzie z powołanego przepisu wynika zasada "niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi" w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), jednakże jest oczywiste że zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może być szerszy od zakresu rozpoznania skargi. Zatem zasada "niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi" kształtuje zarówno granice rozpoznania skargi przez sąd, jak i – pośrednio – granice jego orzekania.
Rozstrzygnięcie zaś kwestii "głębokości" upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny. W świetle podstawowego celu tej kontroli, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
Jednakże kompetencje sądu do "szerokiej" kontroli aktów wydanych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, nie dopuszczają możliwości naruszenia przez sąd zasady skargowości. Bowiem uprawnienia te wskazują, że możliwa jest wyłącznie kontrola "w głąb sprawy", tj. z uwzględnieniem aktów wydanych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzających wydanie zaskarżonej do sądu decyzji czy też postanowienia. Stanowisko takie zostało zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 807/04. Zgodnie z tezą wymienionego orzeczenia ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza gdy istnieje bezpośredni związek między nimi. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 powołanej ustawy, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa.
Tymczasem w niniejszej sprawie, Sąd I instancji, powołując się na cytowany art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił akt administracyjny, wydany po dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Bowiem Gmina [...] zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], zaś Sąd I instancji poza tym aktem wyeliminował z obrotu prawnego decyzję tegoż Organu z dnia [...] wydaną w drodze autokontroli, w wyniku której uchylono zaskarżone przez Gminę postanowienie. Niewątpliwie zatem naruszona została zasada skargowości, poprzez błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że akt wydany przez Organ administracyjny w drodze autokontroli jest w granicach sprawy, której skarga dotyczy.
Zważywszy zaś, że aktem wydanym na podstawie art. 54 § 3 wymienionej ustawy, Organ uchylił zaskarżone postanowienie, zasadnym było – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – umorzenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w świetle którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Niewątpliwie bowiem postępowanie w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na jego uchylenie w drodze autokontroli. Nastąpiło zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu stanowiącego przedmiot skargi.
Na marginesie należy zaznaczyć, że również błędnym jest stanowisko Sądu o konieczności stosowania przez Organ, przy wydawaniu akt w drodze autokontroli, art. 138 k.p.a. Przepis ten bowiem reguluje postępowanie odwoławcze, tzn. określa kompetencje organu II instancji, zwykłym w toku postępowania. Stąd jego ewentualne zastosowanie przy wydawaniu decyzji, czy też postanowienia na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być tylko odpowiednie. W takiej bowiem sytuacji Organ, nie dokonuje kontroli aktu wydanego w I instancji postępowania administracyjnego – czego dotyczy ten przepis - tylko ocenia wydany przez siebie akt.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna jest zasadna i istnieją podstawy do umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 oraz 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.