Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1168/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., III SA/Kr 1038/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej jako: "Dyrektor IAS"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"), złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie. Pismem z 5 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS w Krakowie do złożenia mu propozycji służby.

Natomiast 13 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia. Jednocześnie w oświadczeniu tym zastrzegł, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie mu należnym statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać. W dniu 14 czerwca 2017 r. skarżący złożył w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora IAS w Krakowie stanowiące jego odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z 14 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa.

Jednocześnie wniósł o przedstawienie mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi Dyrektor IAS w Krakowie w piśmie z 30 czerwca 2017 r. wskazał, że w art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Jednocześnie organ podał, że propozycja pracy dla funkcjonariusza, składana na podstawie przepisów PwKAS, nie ma charakteru decyzji, gdyż przepisy tego nie przewidują. Pismo to skarżący otrzymał 24 lipca 2017 r.

W tych okolicznościach skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na złożoną mu propozycję pracy, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Dopuszczony do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy Celnicy PL w Opolu wniósł o uwzględnienie skargi, kwalifikując zaskarżoną propozycję zatrudnienia jako decyzję.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, który stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z art. 165 ust. 1 PwKAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej w Krakowie. Przepis ten dotyczył jedynie tymczasowego przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, tj. na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że z art. 165 ust. 7 PwKAS wynika, że mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby. O ile bowiem art. 165 ust. 7 PwKAS można uznać za niejednoznaczny, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 PwKAS rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Zatem rację w tym zakresie ma Dyrektor IAS w Krakowie stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, ustawodawca w PwKAS tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4 PwKAS formę decyzji administracyjnej miała jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję.

Z kolei z art. 165 ust. 7 PwKAS wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, które uwzględniały posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się jednak określeniem "decyzja administracyjna" na oznaczenie formy owej pisemnej propozycji. Skoro tak to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy.

Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku należałoby ją domniemywać. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 PwKAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 PwKAS wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 PwKAS Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, "pisemna propozycja" skierowana do funkcjonariusza stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS ma charakter władczy mimo braku nazwania jej decyzją administracyjną lub postanowieniem. Kształtuje bowiem w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (Dyrektor IAS) jednostronnie i władczo przesądza o ustaniu stosunku służbowego (jego przekształceniu) oraz określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia.

Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko takich regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej i ma charakter publicznoprawny.

Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję skarżący był funkcjonariuszem. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona "czynność" polegała na realizacji przez organ uprawnienia i obowiązku (wprost wynikającego z przepisu prawa) złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a jednocześnie, po stronie funkcjonariusza, istnieniu ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu a realizacją uprawnienia przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej.

W ocenie Sądu I instancji nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i w wyniku zachowania również samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 PwKAS), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS). Objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia statusu funkcjonariusza pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

Sąd I instancji podkreślił, że zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 PwKAS wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 PwKAS, gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS). Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Przy czym stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Odnośnie zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową czynność Sąd wskazał, że z art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 30 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS wniósł pismem z 12 czerwca 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z 14 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał formalnego wezwania 14 czerwca 2017 r. a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, albowiem nie był pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS przedkładając skarżącemu propozycję pracy, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. W tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Taka wykładnia powyższego przepisu jest jednak niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie szczegółowego sposobu stosowania kryteriów przy decydowaniu czy złożyć funkcjonariuszowi propozycję pracy, czy też służby – to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, motywów przedstawionej propozycji, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania, opisując zajmowane przez skarżącego stanowiska, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach KAS.

Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, to naruszył art. 60 i art. 7 Konstytucji RP i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu.

Argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektora IAS w Krakowie, zaskarżając go w całości, wnosząc na podstawie art. 189 p.p.s.a. o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o wydanie wyroku reformatoryjnego bądź ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
3. 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
4. 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; dalej jako: "ustawa o KAS") przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
5. 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – przez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez skarżącego warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
6. 5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;
7. 6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora IAS w Krakowie oraz uznanie obowiązku Dyrektora IAS w Krakowie do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora IAS w Krakowie analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS w odniesieniu do skarżącego;
8. 7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. przez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, bowiem organ nie pouczył skarżącego o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia skarżącego o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;
9. 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. przez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;
10. II. prawa materialnego:
11. 1. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 PwKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 PwKAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;
12. 2. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służby) a nie propozycji służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że z konstrukcji art. 165 ust. 1 PwKAS nie wynika konieczność uwidaczniania w formie pisemnej dokonanej analizy ww. przesłanek, która doprowadziła do przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia a nie służby, a ponadto przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;
13. 3. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora IAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;
14. 4. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowe pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżący wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował propozycję służby do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 PwKAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 PwKAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 PwKAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. 1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
5. 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS),
6. 6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 PwKAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 PwKAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem – z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 PwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18; 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1249/18; 11 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 688/18, 30 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 1151/18; 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 953/18, z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1252/18). Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione. Ponadto wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący nie może ponosić kosztów postępowania kasacyjnego, gdy ocena charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia rodziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym i skutkowała odmiennymi stanowiskami.