Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 229/04 oddalił skargę K. D. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że K. D. w dniu 30 stycznia 2004 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o odwołanie ze stanowiska naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] i przeniesienie na niższe stanowisko służbowe – specjalisty z dniem 2 lutego 2004 r. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...]. Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 192, poz. 1873 z późn. z.) w związku z § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732) zwolnił z dniem 2 lutego 2004 r. kom. K. D. z dotychczas zajmowanego stanowiska naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz przeniósł i mianował go na niższe stanowisko służbowe – specjalisty Referatu Kryminalnego Komisariatu Policji I w [...].
Organ wskazał, powołując się na treść art. 38 ust. 3 ustawy o Policji, iż policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe na jego prośbę. Z tych względów przychylono się do prośby zainteresowanego. Z akt sprawy wynika, że rozkaz personalny skarżący otrzymał w dniu 2 lutego 2004 r. w tym też dniu się z nim zapoznał. Raportem z 30 stycznia 2004 r., który wpłynął do KMP w [...] w dniu 2 lutego 2004 r. K. D. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wycofanie wniosku z [...] i odstąpienie od mianowania go na niższe stanowisko służbowe. Wystąpił o przeniesienie do Szkoły Policji w [...]. W odpowiedzi pismem z 2 lutego 2004 r. K. D. został poinformowany, iż jego raport nie może zostać uwzględniony, gdyż wpłynął do KMP w [...] po sporządzeniu rozkazu personalnego.
W odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] K. D. wskazał, że to przełożeni wymogli na nim złożenie prośby o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe – poprzez presję i doprowadzenie do sytuacji, w której nie był w stanie w sposób w pełni świadomy dokonać oceny faktów i podjąć właściwej decyzji.
Pomorski Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją Nr [...] z [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ wskazał, że ani ustawa o Policji, ani inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują problematyki skuteczności oświadczenia woli. W tej sytuacji, skoro żądanie K. D. o mianowanie na niższe stanowisko służbowe jest oświadczeniem woli, to w omawianym zakresie powinny być stosowane przepisy kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczenia woli. Organ II instancji powołując się na treść art. 61 kc wskazał, iż składający oświadczenie woli jest nim związany z chwilą jego złożenia. Nie może on dobrowolnie bez zgody adresata cofnąć takiego oświadczenia woli. Oświadczenie uznaje się za nieistniejące tylko wtedy, gdy jednocześnie z oświadczeniem lub wcześniej dociera do adresata odwołanie tego oświadczenia (wyrok NSA z 15 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 1576/96). Z adnotacji na raportach złożonych przez skarżącego wynika, że oświadczenie woli dotarło do adresata po upływie 3 dni od zapoznania się przez niego z raportem odwołującego się policjanta.
Wobec tego, że adresat nie wyraził zgody na cofnięcie prośby o mianowanie na niższe stanowisko służbowe, odwołanie tego oświadczenia woli przez policjanta w świetle powołanego przepisu uznać należy za bezskuteczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. D. podniósł, że organ odwoławczy nie zapoznał się z całokształtem materiału w sprawie i nie zbadał czy faktycznie decyzja skarżącego była podjęta pod presją, gdyż nie było żadnego powodu, dla którego miałby z własnej woli rezygnować z zajmowanego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał zasadności skargi.
Sąd wskazał, że art. 38 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) zawiera pełną regulację przypadków przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ustęp 1 tego artykułu jest poświęcony obligatoryjnemu przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko w razie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na takie stanowisko. W ust. 2 natomiast wyszczególnione są cztery inne sytuacje, w jakich można zastosować takie przeniesienie. Ustęp 3 z kolei przewiduje możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko również na jego prośbę.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe był przepis art. 38 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Sądu organy trafnie zastosowały powołany przepis, albowiem inicjatywa przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wyszła od policjanta, a właściwy przełożony uwzględnił tylko jego prośbę przy wydaniu decyzji. Sprawa o mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 kpa zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu 2 lutego 2004 r. W tym też okresie skarżący zapoznał się z jej treścią – wynika to wprost z pieczątki znajdującej się na owej decyzji "otrzymałem i zapoznałem się z treścią dnia 2 II 2004" i podpisu skarżącego.
W tej sytuacji przyjąć należy, że decyzja ta została wprowadzona do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 110 kpa decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia, przepis ten odnosi się do stabilizacji treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania, co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Z chwilą podpisania decyzji mamy zdaniem Sądu do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Z prezentaty na raporcie K. D. datowanym na dzień [...] skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w [...], w którym skarżący odwoływał wcześniejsze oświadczenie woli w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wynika, iż raport wpłynął do KMP w [...] w dniu 2 lutego 2004 r. i został zarejestrowany pod Nr [...].
W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw by przyjąć jako miarodajne twierdzenia skarżącego, iż raport ten złożył w dniu 30 stycznia 2004 r. – tym bardziej że jak skarżący sam przyznał – nie ma potwierdzenia, że właśnie w tej dacie raport złożył. Prezentata wpływu raportu wskazuje na faktyczną datę jego otrzymania przez KMP w [...] i nie ulega wątpliwości, że jest najbardziej przekonywującym dowodem potwierdzającym otrzymanie raportu w dacie widniejącej na prezentacie. Skoro skarżący nie dysponuje żadnym innym dokumentem wskazującym na to, kiedy złożył raport, to przyjęcie za datę złożenia raportu datę jego wpływu do KMP w [...] umieszczoną na prezentacie uznać należy za prawidłowe. O dacie wpływu raportu skarżącego do KMP w [...] świadczy nie tylko prezentata, ale także adnotacje poczynione na raporcie zaopatrzone tą samą datą (u góry strony).
Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na pominięciu przez organy administracji okoliczności, w jakich doszło do złożenia wniosku o mianowanie na niższe stanowisko służbowe, wskazać należy, iż badanie ewentualnych wad oświadczenia woli nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest upoważniony do stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie zaistniały wady powodujące uchylenie się przez skarżącego od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Może to nastąpić wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Przemawia za tym treść art. 2 § 1 i § 3 kpc oraz art. 177 Konstytucji RP, z którego wynika domniemanie właściwości sądu powszechnego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł K. D. reprezentowany przez radcę prawnego S. K. zaskarżając wyrok ten w całości. Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 77 kpa. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że 30 stycznia 2004 r. wystąpił do swego przełożonego – Komendanta Miejskiego Policji w [...] – o odwołanie ze stanowiska naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...]. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] doręczonym mu 2 lutego 2004 r. K. D. przeniesiony został na niższe stanowisko służbowe. Od tej decyzji zainteresowany odwołał się do Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wskazując, że prośbę o przeniesienie złożył w wyniku nacisku przełożonego, który drogą polecenia służbowego wymógł stosowne oświadczenie. Ponadto skarżący wskazał, że raport, w którym cofał prośbę o przeniesienie został złożony [...], a więc w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.
Okoliczności towarzyszące sprawie zostały przez skarżącego wyczerpująco wskazane w odwołaniu i oparte na proponowanych przez skarżącego środkach dowodowych w postaci przesłuchania stron. Materiał ten nie został rozpatrzony przez organ II instancji, co więcej zanegowano fakt jego zgłoszenia. W rezultacie zaskarżony rozkaz personalny został utrzymany w mocy. Organ motywował to tym, że decyzja ta miała odpowiadać wnioskowi skarżącego, a także tym, że brak było dowodów świadczących o wywieranej presji. Działania te świadczą o rażącym naruszeniu przez organ administracyjny II instancji norm kpa, a w szczególności art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 78 § 1 kpa co stanowić może o rażącym naruszeniu prawa skutkującym nieważnością decyzji. Co więcej to strona decyduje czy wydana decyzja odpowiada jej interesowi prawnemu, nawet w przypadku wydania decyzji zgodniej z wnioskiem.
Sąd I instancji rozpoznając skargę K. D. nie odniósł się do twierdzeń skarżącego związanych z niewłaściwym przebiegiem postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W uzasadnieniu wyroku powtórzono twierdzenia organu odwoławczego skupiając się na problemie daty złożenia oświadczenia woli przez skarżącego, całkowicie pomijając podstawowy zarzut skargi, wskazujący na rażące naruszenie procedury dowodowej w toku postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Sądu, zarzut skargi nie sprowadzał się do wskazania błędu oświadczenia woli (wniosku o przeniesienie) ale do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 77 kpa. Prawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ odwoławczy wykazałoby nie tylko fakt nadużycia uprawnień przez przełożonego skarżącego, lecz także wykazałoby, że oświadczenie woli (cofnięcie prośby o przeniesienie) zostało złożone we właściwym terminie.
Twierdzenie skarżącego i powołane dowody zostały jednak całkowicie pominięte. Decyzję wydano na podstawie zgromadzonych dokumentów i uwidocznionych w nich dat złożenia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na nieprawdziwość daty cofnięcia prośby o przeniesienie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie tych okoliczności, czego w żaden sposób nie można było uczynić w oparciu o te właśnie dokumenty. Istotą skargi nie było wskazanie wady oświadczenia woli, lecz wniosek o legalne rozpatrzenie sprawy, w tym o przeprowadzenie postępowania dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. D. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 czerwca 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak wskazuje dokumentacja sprawy podstawową w niej kwestią była okoliczność w jakiej dacie wpłynął do adresata raport K. D. opatrzony datą 30 stycznia 2004 r., w którym zwracał się on do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wycofanie złożonego wcześniej w tym samym dniu jego raportu dotyczącego rezygnacji przez skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Jak twierdzi skarżący w odwołaniu (z 16 lutego 2004 r.) od Rozkazu personalnego Nr [...] z [...], którym Komendant Miejski Policji w [...] przychylając się do jego prośby odwołał go z zajmowanego stanowiska Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego KMP w [...] oraz przeniósł i mianował na niższe stanowisko służbowe – specjalisty Referatu Kryminalnego Komisariatu Policji I w [...] – raport odwołujący jego rezygnację z zajmowanego stanowiska sporządził w dniu 30 stycznia 2004 r. już po godzinach pracy działu personalnego Komendy i z tego względu złożył go do teczki Komendanta informując o tym dyżurnego Komendy Miejskiej Policji.
Twierdzenie to stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący nie przedstawił potwierdzenia przez dyżurnego Komendy przyjęcia podczas dyżuru w dniu 30 stycznia 2004 r. przedmiotowego raportu (na jego kopii). Podczas gdy na raporcie tym znajduje się odciśnięta prezentata wskazująca jako datę jego wpływu do Komendy Policji w [...] 2 lutego 2004 r. Jest też uczyniona w tej samej dacie adnotacja Komendanta Miejskiego Policji w [...] stwierdzająca, że podtrzymuje on stanowisko wyrażone na raporcie K. D. z 30 stycznia 2004 r. Oznacza to, iż omawiany raport wpłynął do Komendy Miejskiej Policji w [...] już po wydaniu przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] Rozkazu personalnego Nr [...] z [...] uwzględniającego prośbę zainteresowanego, jego wysłanie (31 stycznia 2004 r. o czym świadczy data stempla pocztowego odciśnięta na kopercie) oraz doręczeniu skarżącemu w dniu 2 lutego 2004 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru).
Nie ma zatem wbrew temu co twierdzi K. D. podstaw do przyjęcia, że raport odwołujący jego oświadczenie woli o rezygnacji z zajmowanego stanowiska wpłynął do Komendy w tym samym dniu co ten, w którym składał on rezygnację i z tego względu odwołanie to jest skuteczne. Zgodnie bowiem z art. 61 kc odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeśli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, gdyż cofnięcie przez skarżącego oświadczenia woli o rezygnacji z zajmowanego stanowiska nastąpiło jak zaznaczono po wydaniu przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] Rozkazu personalnego – decyzji z [...] Nr [...]. Podzielić przy tym należy stanowisko Sądu I instancji, iż badanie ewentualnych wad oświadczenia woli związanych z okolicznościami, w jakich doszło do złożenia przez skarżącego wniosku o mianowanie go na niższe stanowisko służbowe nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Prowadzi to do wniosku, że skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadną i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała ona oddaleniu.