Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 481/15 oddalił skargę R. J. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości wraz z zaskarżonymi decyzjami i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 5-8 w zw. z art. 78 ust. 1 oraz 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), poprzez niewłaściwą ich wykładnię skutkującą:
- - błędnym uznaniem, iż przedmiotowy lokal mieszkalny jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej,
- - błędnym uznaniem, iż przedmiotowy lokal nie stanowi kwatery tymczasowej w rozumieniu art. 76 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej,
- - błędnym uznaniem, iż przydział lokalu mieszkalnego znajdującego się na terenie jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, czyli kwatery tymczasowej, jest zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy art. 78 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jednoznacznie stanowi, iż jest to rozwiązanie tymczasowe,
- - błędnym uznaniem, iż odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej skutkuje pozbawieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy przydzielony lokal spełniał wymogi techniczne. Poza analizą pozostawała natomiast kwestia charakteru przedmiotowego lokalu. Następnie podniósł, iż lokal którego skarżący odmówił przyjęcia należy uznać za kwaterę tymczasową, a nie za lokal mieszkalny. W konsekwencji stwierdził, że skoro przedmiotowy lokal jest kwaterą tymczasową w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to jego odmowa nie mogła skutkować pozbawieniem go prawa do równoważnika za brak lokalu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm obowiązujących. Organ zwrócił uwagę, że kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej dotychczas pozostawała poza sporem, bowiem ani organy, ani sam skarżący nie mieli wątpliwości, iż przedmiotem przydziału był lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 2 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, na co wskazuje wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zaś zarzuty składające się na podstawy skargi kasacyjnej muszą pozostawać w ścisłym związku z podstawą prawną rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., można oprzeć jedynie na dwojakiego rodzaju podstawach: naruszeniu prawa materialnego lub naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 5-8 w zw. z art. 78 ust. 1 oraz 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika ponadto, że naruszenia ww. przepisów dokonano także poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 76 ust. 5 ww. ustawy na kwatery tymczasowe przeznacza się lokale mieszkalne albo pomieszczenia adaptowane na mieszkalne, będące w należytym stanie technicznym i sanitarnym, które znajdują się w budynkach na terenie zamkniętym lub w budynkach przeznaczonych na cele służbowe. Wedle art. 76 ust. 6 ww. ustawy kwaterą tymczasową może być lokal mieszkalny albo pomieszczenie adaptowane na mieszkalne o powierzchni mieszkalnej nieodpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego pisemny wniosek (art. 76 ust. 7 ustawy).
Art. 76 ust. 8 ustawy stanowi, że przydział lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, przeznaczonym na cele służbowe albo znajdującym się na terenie zamkniętym, następuje tylko na okres pełnienia służby w tej jednostce. Natomiast zgodnie z art. 78 ust. 1 ww. ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust.
5. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7 (art. 78 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy).
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 74 ust. 1, art. 76 ust. 7 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Następnie Sąd I instancji uznał, iż nie potwierdziły się zastrzeżenia skarżącego, że budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny którego skarżący odmówił przyjęcia, został wybudowany bez stosownego pozwolenia. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowy lokal mieszkalny spełnia warunki techniczne, tj. wymagania określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zmiany lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2005 r., nr 241, poz. 2035).
W konsekwencji uznając, że proponowany lokal mieszkalny spełnia wymagania ww. rozporządzenia stwierdził, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] prawidłowo orzekł w decyzji z [...] lutego 2015 r., iż skarżący niezasadnie odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu mieszkalnego i tym samym na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utracił uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Podkreślenia wymaga, że Sąd nie wypowiadał się w kwestii rozróżnienia lokalu mieszkalnego od kwatery tymczasowej jak też, czy przydział lokalu mieszkalnego znajdującego się na terenie jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej (czyli kwatery tymczasowej) jest zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Nie przesądzał zatem jaki lokal należy uznać za lokal mieszkalny, a jaki za kwaterę tymczasową. Kwestię dotyczącą kwatery tymczasowej zupełnie pominął. Ponadto Sąd nie dokonywał wykładni powołanych w wyroku przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jak również w ogóle nie odnosił się do pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, tj. art. art. 76 ust.1, ust. 5, ust. 6 i ust. 8 ww. ustawy. Sąd, w ślad za organem przyjął, że lokal którego skarżący odmówił przyjęcia stanowi lokal mieszkalny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego zwrócić należy uwagę, że w istocie zmierzają one do podważenia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w zakresie uznania przedmiotowego lokalu za lokal mieszkalny a nie za kwaterę tymczasową.
Podnieść należy, że do podważenia stanu faktycznego nie mogą służyć zarzuty oparte na naruszeniu prawa materialnego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Skuteczne podważenie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego mogłoby nastąpić jedynie w przypadku podniesienia zarzutów prawa procesowego. Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie brak jest skutecznie podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, czyli że lokal którego skarżący odmówił przyjęcia jest lokalem mieszkalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już w orzecznictwie wskazywał, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2017 r., II GSK 723/16, z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11).
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11).
Ustosunkowując się do zarzutu "błędnej wykładni prawa" wyjaśnić należy, że stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest przedstawić, jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez sąd administracyjny interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej dlatego też uznać należy, że skarżący kasacyjnie podjął polemikę z nieistniejącym poglądem prawnym. Zarzuty w tym zakresie pozostają zatem bez związku z podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Skoro bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, to zarzucanie mu dokonania niewłaściwej wykładni tych przepisów jest niezrozumiałe. Jak już wskazano powyżej, skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia konkretnego wyroku i musi nawiązywać do tego o czym przesądził Sąd.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Nie zasądzono kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z uwagi na to, że nie wykazał poniesienia jakichkolwiek kosztów, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego.