Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał Skarb Państwa – Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty kwoty 5.830,20 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 23 października 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "S." pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu 22 kwietnia 2009 r. w Warszawie.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...].
Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2016 r., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym.
W uzasadnieniu wniosku skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/15 i I OSK 2061/15 potwierdzające jego zdaniem brak kompetencji Wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wskazaną decyzją Wojewoda Mazowiecki zarzucił utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, poprzez obrazę art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2016 r. wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym także w wyrokach wydanych już po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których mowa we wniosku Wojewody inicjującym niniejsze postępowanie. Tym samym, w ocenie SKO, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w jego ocenie nie zaistniała także żadna z pozostałych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Decyzja, której dotyczy wniosek została wydana przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa ta nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej strona w sprawie, decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Wojewoda Mazowiecki, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie;
- 2) art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zauważył, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej SKO powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez uznanie, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie precyzuje, który reprezentant Skarbu Państwa ma być adresatem obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ skupił się wyłącznie na przesłance "rażącego naruszenia prawa" stwierdzając, że w jego ocenie "nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie" bowiem nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe.
Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa, zaś w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym kilkakrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji, zobowiązujące Wojewodę jako statio fisci Skarbu Państwa do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów w określonym przedziale czasowym, to w rozpoznawanej sprawie istotnie znaczenie ma kwestia podstawy prawnej uzasadniającej obciążenie właśnie Wojewody tymi kosztami, a więc przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym bowiem wypadku nie chodzi o oczywistość, bezpośredniość i wyrazistość naruszenia stosowanego przepisu, lecz o jego brak.
W tym aspekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej analizy poza lakonicznym wskazaniem, że "Kolegium w swej decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wojewoda, szczegółowo wskazało podstawę prawną zastosowaną przy orzekaniu". W taki sposób sporządzone uzasadnienie decyzji narusza, zdaniem Sądu, art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nieznane w istocie pozostaje stanowisko organu, co do tego czy w sprawie nie zachodziła przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej.
Uszło uwadze organu, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji. Chodzi bowiem o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Zwrócono uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/17, na który powołuje się skarżący wskazał, że "Brak jest podstaw do obciążania wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie o dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego".
W kontekście powyższego wyroku, o którym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ miał wiedzę, organ nie wyjaśnił, czy wobec podjętego rozstrzygnięcia, w jego ocenie istnieje wyraźna i dostateczna podstawa do obciążania Wojewody obowiązkiem nałożonym w drodze decyzji administracyjnej, wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu.
W konsekwencji zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:
- I) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez WSA braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r., co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w sprawie, co ustaliło i wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji;
- II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez:
- a) błędne uznanie przez WSA, że SKO nie rozważyło wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy w zakresie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej (czemu dało wyraz w uzasadnieniu uchylonej decyzji), co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji SKO przez WSA;
- b) zawarcie wskazań w wyroku nakazujących SKO uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy:
- - podstawę do wydania decyzji ustalającej koszty przechowania pojazdu oraz obciążenia Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego tymi kosztami stanowił art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) oraz przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 209), samo zatem stwierdzenie, że przepisy te zostały błędnie zinterpretowane, nie może prowadzić, do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej;
- - kwestia istnienia podstawy prawnej nałożenia na Wojewodę obowiązku poniesienia kosztów przechowania pojazdów, była - jako istota sporu - wielokrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne, które wielokrotnie oddalały skargi w tego typu sprawach, sama zatem zmiana linii orzeczniczej i odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie może prowadzić do uznania, iż w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto skarżący kasacyjnie:
- 1) oświadczył, że zarzeka się rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie;
- 2) wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności, a to oznacza, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej.
W zarzutach skargi kasacyjnej w pkt I wskazano, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez WSA braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2016 r., co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji, podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły. Sformułowanie powyższego zarzutu jest przede wszystkim niepoprawne, a przez to i niejasne. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję analizował przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wypowiadał się na temat pozostałych przesłanek z § 1, a ponadto analizując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która w rzeczywistości składa się z dwóch odrębnych samodzielnych przesłanek, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, Sąd stwierdził jedynie, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie została w prowadzonym postępowaniu nadzorczym zbadana i wyjaśniona. Dlatego też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny.
W pkt II w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że SKO nie rozważyło przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Kolegium dokonało takiej analizy, a także zawarcie wskazań w wyroku nakazujących SKO uznanie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy podstawą do wydania decyzji ustalającej koszty przechowania pojazdu stanowił art. 130a ust. 10h ustawy prawo o ruchu drogowym, art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym, oraz art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Zarzuty te są niezasadne, przede wszystkim nie ma racji skarżące kasacyjnie SKO, że w postępowaniu nadzorczym rozważało, czy będąca przedmiotem tego postępowania decyzja wydana w postępowaniu zwykłym wydana została bez podstawy prawnej. W kwestii tej SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 5 stwierdziło: "Zarzut braku podstawy prawnej, który postawił Wojewoda w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również nie jest zasadny. Kolegium w swej decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wojewoda, szczegółowo wskazało podstawę prawną zastosowaną przy orzekaniu. Podstawa ta zatem istnieje, jest jednakże, jak wskazano wyżej, odmiennie interpretowana przez różne składy orzekające sądów administracyjnych. Stąd zarzut ten również nie mógł zostać uznany za trafny i nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia przedmiotowej decyzji". Powyższy fragment i zarazem jedyny nawiązujący do przesłanki braku podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być podstawą do uznania, że w postępowaniu nadzorczym kwestia tej przesłanki została przez SKO zbadana i wyjaśniona, dlatego też rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że do tej przesłanki SKO się nie odniosło.
Natomiast w skardze kasacyjnej SKO wskazuje jakie przepisy stanowiły podstawę prawną wydania decyzji w postępowaniu zwykłym w sprawie ustalenia kosztów. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego, po pierwsze dlatego, że kwestia istnienia/braku podstawy prawnej wydania decyzji powinna być wyjaśniona w postępowaniu nadzorczym i wydanej w wyniku tego postępowania decyzji, a nie w skardze kasacyjnej, a po drugie kwestia badania podstawy prawnej w postępowaniu nadzorczym to nie przytoczenie przepisów wymienionych w decyzji zwykłej, ale merytoryczna ocena czy przepisy te mogły stanowić podstawę prawną do wydania decyzji nakładającej na Wojewodę obowiązek zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu.
Ponadto niezasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż w uzasadnieniu wyroku znajduje się wskazanie nakazujące SKO uznanie, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, w uzasadnieniu wyroku nie ma takiego stwierdzenia. Natomiast zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tego powodu organ rozpoznając ponownie sprawę, dokona oceny kwestionowanej decyzji w oparciu także o przesłankę ewentualnego wydania jej bez podstawy prawnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób umożliwiający kontrolę jej poprawności (s. 7 uzasadniania). Mając powyższe na uwadze niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.